Centrale Raad van Beroep, 19-12-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3933, 17/7311 WMO15

De wetgever heeft met de Wmo 2015, de Jeugdwet (Jw), de Wlz en de Zorgverzekeringswet (Zvw) beoogd een samenhangend wettelijk kader te creëren waarbinnen zorg geleverd kan worden die gericht is op de wensen, mogelijkheden en behoeften van individuele mensen (Kamerstukken II, 2013/14, 33891, nr. 3, p. 4). De wettelijke systemen van deze wetten zijn voorwaardenscheppend voor de doelstelling van de wetgever. De vier zorgdomeinen ‒ Wmo 2015, Jw, Wlz en Zvw – vullen elkaar aan. Elk domein kent zijn eigen sturingsmechanismen, uitvoeringsmethodieken en informatiestromen. Voor een goed functionerende langdurige zorg is het essentieel dat de verantwoordelijkheden van de betrokken partijen helder zijn en dat partijen elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid nauw samenwerken. Omdat er verschillende wettelijke systemen zijn, blijven er ook schotten tussen wetten en zijn er altijd schaduwgebieden in onder andere het verzekerd pakket. Om ervoor te zorgen dat een cliënt zo min mogelijk last heeft van de schotten tussen de domeinen, is afstemmen en samenwerking tussen de domeinen noodzakelijk. Het leven van mensen is immers niet in stelsels op te knippen. Daarom heeft de wetgever willen bevorderen dat gemeenten, zorgverzekeraars, Wlz-uitvoerders, zorgkantoren en zorgaanbieders intensief samenwerken bij het tot stand brengen van zorg en ondersteuning op maat (Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, p. 67). Samenwerking tussen gemeenten, zorgverzekeraars, Wlz-uitvoerders (waaronder ook de zorgkantoren) en zorgaanbieders is onontbeerlijk voor het tot stand brengen van zorg en ondersteuning op maat (Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, p. 122 en 33841, nr. 3, p. 2). Met de Wmo 2015 is beoogd gemeenten breed verantwoordelijk te maken voor het bieden van ondersteuning aan mensen met beperkingen binnen het sociale domein. Het is de bedoeling dat mensen ondersteuning en zorg aangeboden krijgen die aansluit op hun persoonlijke omstandigheden en levensfase. De Wmo 2015 voorziet in belangrijke waarborgen voor het uitvoeren van een goed onderzoek naar de ondersteuningsbehoeften van mensen. Van gemeenten wordt verwacht dat zij dit onderzoek uitvoeren in goede samenspraak met de mensen om wie het gaat en dat zij samen met betrokkenen komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening. Daarbij dienen zij samen te werken met zorgverzekeraars, zorgaanbieders en andere betrokken partijen op het gebied van jeugdzorg, onderwijs, preventieve gezondheidszorg, welzijn, wonen, werk en inkomen. De wetgever heeft zich voorgesteld dat gemeenten, zorgverzekeraars en zorgaanbieders met elkaar afspraken maken over goede dienstverlening, waarbij de ondersteunings- en zorgvraag van de cliënt centraal staat (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 2 en 7). Een meer integrale benadering van de specifieke situatie van cliënt is het vertrekpunt van de gemeente bij de vraag of het voor de te verlenen ondersteuning van belang is samen te werken met deze andere partijen met als doel te komen tot een zo goed mogelijk op elkaar afgestemde zo integraal mogelijke dienstverlening (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 22 en 23).

Over de verantwoordelijkheid van de gemeenten voor hulp en ondersteuning in het kader van de Wmo 2015 vermeldt de memorie van toelichting van die wet ook dat de afbakening van de verantwoordelijkheden en taken van de gemeenten niet alleen plaatsvindt in de opdracht voor gemeenten en de uitwerking daarvan, maar ook in de beschrijving van de groepen van personen die een beroep kunnen doen op de Wlz, de Jw en de Zvw. “Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de maatschappelijke ondersteuning van hun ingezetene tot aan het moment dat deze een indicatie heeft voor zorg op grond van de (nieuwe) Wlz. (…) Ook als een cliënt op basis van de Wlz gefinancierde zorg thuis ontvangt of kan ontvangen, houdt de verantwoordelijkheid van de gemeente op grond van dit wetsvoorstel op. (…)” Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het bieden van samenhangende ondersteuning aan cliënten opdat zij zoveel mogelijk kunnen participeren in de maatschappij en zelfredzaam zijn. “Indien op grond van de criteria voor de toegang tot zorg op grond van de Wlz en de Zvw recht op zorg op basis van deze wetten bestaat, is de gemeente, voor de onderdelen die het betreft, niet gehouden maatschappelijke ondersteuning te bieden. Voor de onderdelen waarvoor geen recht op zorg bestaat, kan de cliënt een beroep op ondersteuning door de gemeente doen.” (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 14 en 15). “In verband met het feit dat een duidelijke afbakening tussen dit wetsvoorstel en de Wlz noodzakelijk is, is in dit wetsvoorstel bepaald dat het college een maatwerkvoorziening kan weigeren indien een cliënt voldoet aan de criteria van de Wlz (…).” (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 35). Indien bij het onderzoek van de gemeente blijkt dat iemand beschikt over een indicatiebesluit voor Wlz-zorg kan het college weigeren een maatwerkvoorziening te verstrekken dan wel een al toegekende maatwerkvoorziening beëindigen. Dit is vastgelegd in artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 (Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 151).

Over zorg op grond van de Wlz vermeldt de memorie van toelichting van die wet dat het verzekerd pakket van prestaties een integraal pakket is dat de volgende onderdelen kan omvatten: verblijf in een instelling, persoonlijke verzorging, begeleiding en verpleging, behandeling, hulpmiddelen, vervoer voor begeleiding of behandeling en woningaanpassingen voor cliënten tot 18 jaar (Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, p. 18). “Begeleiding of dagbesteding in de Wlz omvat recreatieve of sociaal-culturele activiteiten waaraan de mensen in de Wlz een bepaalde mate van structuur overhouden en die bijdrage aan een verhoging van de kwaliteit van leven. Bij deze begeleiding hoort ook een bepaalde mate van toezicht. Dit wijkt af van de begeleiding die wordt geboden door gemeenten in het kader van de Wmo 2015. Deze begeleiding is erop gericht de zelfredzaamheid van een persoon te handhaven of te bevorderen en verwaarlozing of opname in een instelling te voorkomen.” (Kamerstukken II 2013/14 33891, nr. 3, blz. 21). Bij de formulering van het verzekerd pakket is zoveel mogelijk geprobeerd te voorkomen dat er zorg is die uit meerdere zorgdomeinen kan worden genoten. “Om te zorgen dat zoveel mogelijk zorg aan Wlz-cliënten ook daadwerkelijk vanuit de Wlz en niet vanuit de Wmo, de Zvw of de Jeugdwet wordt geleverd, zijn daarnaast in de Wlz, Wmo 2015, de Zvw en de Jeugdwet bepalingen opgenomen. (…) In de Wmo 2015 is de bepaling opgenomen dat een gemeente een maatwerkvoorziening kan weigeren indien een cliënt recht heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg vanuit de Wlz. Deze bepaling voorziet erin dat cliënten die toegang hebben tot de Wlz geen ondersteuning vanuit de gemeenten op grond van de Wmo 2015 ontvangen. Ook is opgenomen dat de gemeente een maatwerkvoorziening mag weigeren indien er reden is om aan te nemen dat iemand recht kan maken op verblijf en daarmee samenhangende Wlz-zorg, maar niet mee wil werken aan het verkrijgen van een indicatiebesluit van het CIZ. (…) Indien het CIZ vaststelt dat iemand voldoet aan de toegangscriteria van de Wlz, ontvangt hij voortaan Wlz-zorg. Een terugverwijzing naar de gemeente en verzekeraar is dan niet aan de orde. (…) Het staat gemeenten overigens vrij om Wlz-cliënten toch te ondersteunen. Gemeenten zijn het niet verplicht, maar de Wlz of de Wmo 2015 verbieden het ook niet (Kamerstukken II 2013/14 33891, nr. 3, blz. 68 tot en met 71).

Appellante heeft zich bij het college gemeld met een ondersteuningsbehoefte voor begeleiding bij participatie. Uit de stukken blijkt dat het college geen onderzoek heeft gedaan naar deze ondersteuningsbehoefte en mogelijke oplossingen daarvoor. Het college heeft ermee volstaan vast te stellen dat appellante aanspraak heeft op Wlz-zorg en vervolgens een maatwerkvoorziening op die grond, onder verwijzing naar artikel 2.3.5., zesde lid, van de Wmo 2015, geweigerd. Omdat in het geval van appellante aan de toepassingsvoorwaarden van dat artikel is voldaan heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet gehouden is om een maatwerkvoorziening toe te kennen.

Uit 4.3 volgt dat het college niettemin wel bevoegd was een maatwerkvoorziening te verstrekken. Het college heeft dat miskend. Het college heeft bij het uitoefenen van die bevoegdheid een zeer ruime beslissingsruimte. Indien het tot een geschil over de toepassing van deze bevoegdheid komt zal de bestuursrechter beoordelen of het college, bij afweging van de rechtstreeks betrokken belangen, in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

Of het college, in aanmerking genomen de rechtstreeks betrokken belangen, in redelijkheid heeft kunnen beslissen aan appellante geen maatwerkvoorziening toe te kennen voor begeleiding bij participatie, kan in dit geval niet worden beoordeeld, omdat het college geen onderzoek heeft gedaan als bedoeld in 4.4 naar doel, inhoud en omvang van de ondersteuningsbehoefte, de noodzaak van ondersteuning en, als ondersteuning in de vorm van begeleiding noodzakelijk is, de wijze(n) waarop daarin kan worden voorzien door eigen zelfredzaamheid, inzet van het sociale netwerk, algemene voorzieningen en voorliggende voorzieningen zoals, in dit geval, begeleiding op grond van de Wlz. Indien de eigen kracht, het sociale netwerk en algemene voorzieningen geen soelaas bieden en de afstemming bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid, onder f, van de Wmo uitwijst dat noodzakelijke begeleiding resteert die niet door de Wlz wordt gedekt, is het gegeven de in 4.6.2 bedoelde zeer ruime beslissingsruimte aan het college om te beoordelen of in de omstandigheden van het geval aanleiding wordt gezien om in het tekort te voorzien. Dit betekent dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb niet in stand kan blijven. Het college zal alsnog moeten beoordelen of in het geval van appellante een noodzakelijke begeleidingsbehoefte bij participatie kan worden vastgesteld, die niet door de Wlz wordt gedekt, en of in de omstandigheden van het geval aanleiding wordt gezien om daarin door middel van een maatwerkvoorziening te voorzien.