Centrale Raad van Beroep, 17-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4162, 18/2872 PW

Appellant ontving sinds 3 oktober 2014 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Appellant woont op het adres X te [woonplaats] (uitkeringsadres).

Naar aanleiding van een melding van de politie Midden-Nederland dat op 27 maart 2017 op het uitkeringsadres in drie kweekruimtes een in werking zijnde hennepkwekerij met 469 hennepplanten van zeven tot acht weken oud is aangetroffen, heeft een sociaal rechercheur van de gemeente [woonplaats], werkzaam in het samenwerkingsverband Sociale Recherche Flevoland (sociaal rechercheur), een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. De sociaal rechercheur heeft in dat verband onder meer dossieronderzoek verricht en kennisgenomen van de aangifte van diefstal van energie van 6 april 2017, opgesteld door een medewerker fraude van Liander N.V., en het rapport berekening wederrechtelijk verkregen voordeel hennepkwekerij van 31 mei 2017 van de politie Midden-Nederland (rapport wederrechtelijk verkregen voordeel). Verder heeft de sociaal rechercheur bankafschriften bij appellant opgevraagd en heeft een andere sociaal rechercheur appellant op 22 mei 2017 gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van 15 juni 2017.

Het college heeft lopende het onderzoek bij besluit van 13 april 2017 (besluit 1), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 juli 2017 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellant met ingang van 1 april 2017 ingetrokken. Aan het bestreden besluit 1 heeft het college – zoals ter zitting nader toegelicht – ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen duidelijkheid te geven over zijn financiële situatie, doordat hij een hennepkwekerij heeft geëxploiteerd en geen melding heeft gemaakt van inkomsten daaruit en de eventuele vorming van vermogen. Daardoor heeft het college het recht op bijstand niet kunnen vaststellen.

Bij besluit van 14 juli 2017 (besluit 2), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 oktober 2017 (bestreden besluit 2), heeft het college de bijstand van appellant over de periode van 20 augustus 2016 tot en met 31 maart 2017 ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand van appellant teruggevorderd tot een bedrag van € 8.468,46. Aan bestreden besluit 2 heeft het college – zoals ter zitting nader toegelicht – ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden door een hennepkwekerij in zijn woning te exploiteren, hiervan geen melding te maken en geen inzicht te geven in de hieruit verkregen inkomsten en de besteding daarvan of de vorming van vermogen. Het college is uitgegaan van een op 27 maart 2017 in werking zijnde hennepkwekerij met hennepplanten van zeven weken oud en, gelet op de aangetroffen indicatoren zoals beschreven in het rapport wederrechtelijk verkregen voordeel, van ten minste twee eerdere hennepoogsten op de zolder en één eerdere hennepoogst in twee slaapkamers en een wederrechtelijk verkregen voordeel van € 68.944,94. Hierdoor kan het recht op bijstand over de genoemde periode niet worden vastgesteld. Er zijn geen dringende redenen om van terugvordering af te zien.

Op 8 mei 2017 heeft appellant een aanvraag om bijstand naar de norm voor een alleenstaande (aanvraag 1) ingediend met als gewenste ingangsdatum 27 april 2017. Bij besluit van 27 juli 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 17 oktober 2017 (bestreden besluit 3), heeft het college de aanvraag afgewezen. Aan bestreden besluit 3 heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat appellant, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen inzicht heeft verschaft in de exploitatie van de hennepkwekerij in zijn woning, de daaruit verworven inkomsten en de besteding daarvan of de vorming van vermogen. Daardoor heeft het college het recht op bijstand niet kunnen vaststellen.

Bij besluit van 1 september 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 februari 2018 (bestreden besluit 4), heeft het college de aan appellant verleende voorschotten van hem teruggevorderd tot een bedrag van € 1.464,-.

Op 31 juli 2017 heeft appellant opnieuw een aanvraag om bijstand naar de norm voor een alleenstaande (aanvraag 2) ingediend, deze keer met als gewenste ingangsdatum 1 april 2017. Bij besluit van 4 september 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 januari 2018 (bestreden besluit 5), heeft het college de aanvraag afgewezen. Aan bestreden besluit 5 heeft het college, voor zover hier van belang, ten grondslag gelegd dat appellant, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen inzicht heeft verschaft in de exploitatie van de hennepkwekerij in zijn woning, de daaruit verworven inkomsten en de besteding daarvan of de vorming van vermogen. Daardoor heeft het college het recht op bijstand niet kunnen vaststellen.

Bij besluit van 22 december 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 maart 2018 (bestreden besluit 6), heeft het college de aan appellant verleende voorschotten van hem teruggevorderd tot een bedrag van € 845,-.

Op 19 september 2017 heeft appellant wederom een aanvraag om bijstand naar de norm voor een alleenstaande (aanvraag 3) ingediend met als gewenste ingangsdatum 1 april 2017. Bij besluit van 6 december 2017 heeft het college de aanvraag afgewezen. Bij besluit van 21 februari 2018 (bestreden besluit 7) heeft het college het bezwaar van appellant gegrond verklaard en aan hem bijstand toegekend met ingang van 19 september 2017. Het college heeft aan bestreden besluit 7 ten grondslag gelegd dat, hoewel verondersteld mag worden dat appellant inkomsten had en vermogen heeft kunnen opbouwen uit de in zijn woning aangetroffen hennepkwekerij, uit de aangeleverde bewijsstukken en afgelegde verklaringen niet volgt dat, gerekend vanaf de aanvraag van 19 september 2017, appellant (nog) kan beschikken over inkomen of vermogen. Voor (verdere) terugwerkende kracht heeft het college geen aanleiding gezien.

2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 2, 3, 4, 5, 6 en 7 eveneens ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Het college heeft bij besluiten 1 en 2 de bijstand van appellant ingetrokken over elkaar aansluitende periodes. Dit betekent dat de hier te beoordelen periode loopt van 20 augustus 2016, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot en met 13 april 2017, de datum van besluit 1. De Raad ziet, gelet op het feit dat de hennepkwekerij op 27 maart 2017 is ontmanteld, aanleiding om onderscheid te maken in de periode die loopt van 20 augustus 2016 tot en met 27 maart 2017 (periode 1) en de periode die loopt van 28 maart 2017 tot en met 13 april 2017 (periode 2). Aan beide periodes ligt ten grondslag dat appellant een hennepkwekerij heeft geëxploiteerd in zijn woning.

Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.

Vaststaat dat op 27 maart 2017 in twee slaapkamers en op de zolder van de woning van appellant een in werking zijnde hennepkwekerij is aangetroffen met in totaal 469 hennepplanten van zeven tot acht weken oud. Verder staat vast dat appellant van de hennepkwekerij geen melding heeft gemaakt bij het college.

Appellant heeft aangevoerd dat hij geen aandeel in het opzetten en exploiteren van de hennepkwekerij heeft gehad. Twee onbekende personen (Y en Z) hebben in januari 2017 een hennepkwekerij in de woning van appellant opgezet en onderhouden en hij heeft dit om financiële redenen toegestaan. Het handelen en de betrokkenheid van appellant bij de hennepkwekerij waren niet alleen ingegeven door zijn financiële omstandigheden, maar ook door het feit dat hij het niet eens was met de gang van zaken rond zijn re-integratie. Elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Appellant heeft ook aangevoerd dat hij geen inkomsten heeft genoten uit de hennepkwekerij.

Deze beroepsgronden slagen niet. Het feit dat in de woning op het uitkeringsadres een hennepkwekerij is aangetroffen, rechtvaardigt de vooronderstelling dat appellant daarvan (mede)exploitant is geweest en in die hoedanigheid op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht en dat de opbrengst (ook) hem ten goede is gekomen. Appellant is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij de hennepkwekerij niet zelf heeft geëxploiteerd en ook overigens geen inkomsten uit of in verband met deze hennepkwekerij heeft ontvangen. De enkele, op geen enkele wijze van een verifieerbare onderbouwing voorziene stelling dat Y en Z de hennepkwekerij in de woning hebben opgezet en geëxploiteerd, is daartoe onvoldoende. Bovendien heeft appellant aangevoerd dat hij de kwekerij om financiële redenen heeft toegestaan en heeft hij meerdere malen verklaard over de tussen hem en Y en Z te verdelen opbrengst.

Appellant heeft verder aangevoerd dat de hennepkwekerij pas in januari 2017 is opgezet in zijn woning en dat de op 27 maart 2017 aangetroffen hennepplanten de eerste kweek waren. Appellant heeft betwist dat een eerdere hennepoogst in zijn woning heeft plaatsgevonden. De onderzoeksbevindingen bieden verder onvoldoende grondslag voor de conclusie dat twee hennepoogsten hebben plaatsgevonden. Over deze beroepsgronden wordt het volgende overwogen.

Uit 4.7.4 tot en met 4.7.6 volgt dat uitgegaan moet worden van één eerdere oogst. De gemiddelde kweekcyclus van een volledige oogst, zoals gehanteerd in de standaardberekeningen van het Functioneel Parket Afpakken (FPA, voorheen BOOM) en is gebaseerd op een groei- en bloeitijd van gemiddeld negen weken en één week leegstand voor oogsten, opruimen en planten van nieuwe stekken, bedraagt tien weken. Gelet op de gemiddelde kweekcyclus van tien weken, een voorbereidingsperiode van twee weken en een kweekperiode van zeven weken van de op 27 maart 2017 aangetroffen hennepplanten, moet ervan worden uitgegaan dat 14 november 2016 de ingangsdatum is van de werkzaamheden voor de hennepkwekerij. Vergelijk de uitspraken van 18 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4223 en 12 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1111.

Uit 4.3 tot en met 4.8 volgt dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het exploiteren van de hennepkwekerij in de periode van 14 november 2016 tot en met 27 maart 2017. De door appellant aangevoerde redenen voor zijn handelen en betrokkenheid bij de hennepkwekerij zijn in dit kader niet van belang. De in artikel 17, eerste lid, van de PW neergelegde verplichting is immers een objectief geformuleerde verplichting, waarbij verwijtbaarheid geen rol speelt. Uitsluitend moet worden beoordeeld of appellant inlichtingen over de exploitatie van de hennepkwekerij had moeten verstrekken en dit heeft nagelaten. Dit is het geval.

Uit 4.9 tot en met 4.10.2 volgt dat het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW verplicht was de bijstand van appellant over de periode van14 november 2016 tot en met 27 maart 2017 in te trekken. Geen grondslag bestond echter voor intrekking van de bijstand van appellant over de periode van 20 augustus 2016 tot 14 november 2016. Daarmee is ook de grondslag aan de terugvordering over die periode komen te ontvallen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Ook na de ruiming van de hennepkwekerij bestond nog onvoldoende inzicht in de financiële situatie van appellant. De beroepsgrond dat appellant geen inkomsten uit de hennepkwekerij heeft ontvangen slaagt niet, alleen al bij gebreke van enige onderbouwing daarvan. Ook in hoger beroep heeft appellant zijn stelling dat hij geen inkomsten heeft gehad uit de hennepkwekerij niet onderbouwd met objectieve en verifieerbare gegevens, bijvoorbeeld in de vorm van een administratie of boekhouding van de in het kader van de exploitatie verrichte werkzaamheden en daaruit ontvangen inkomsten en de besteding daarvan of de vorming van vermogen. Gelet hierop strekt de schending van de inlichtingenverplichting zich ook uit over de periode van 28 maart 2017 tot en met 13 april 2017 en als gevolg daarvan kan het recht op bijstand ook over die periode niet worden vastgesteld. Gelet op 4.9 slaagt de beroepsgrond dat appellant van deze schending geen verwijt kan worden gemaakt niet. Als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting in periode 2 kan ook in die periode het recht op bijstand niet worden vastgesteld.

Uit 4.12 volgt dat het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW verplicht was de bijstand van appellant over de periode van 28 maart 2017 tot en met 13 april 2017 in te trekken.

Gelet op het verhandelde ter zitting ziet het geschil tussen partijen over de aanvragen 1 en 2 op de periode die loopt van 14 april 2017 tot en met 4 september 2017.

Gelet op wat onder 4.5 is overwogen, moet ervan worden uitgegaan dat appellant de hennepkwekerij zelf heeft geëxploiteerd. Het college mocht daarom van appellant verlangen op verifieerbare wijze inzicht te bieden in de exploitatie van de hennepkwekerij, de daaruit verworven inkomsten en de besteding daarvan dan wel de vorming van vermogen.

Appellant heeft dat inzicht niet verschaft. Hij heeft geen objectieve en verifieerbare gegevens overgelegd waaruit kan worden afgeleid wat de opbrengst van de hennepkwekerij was. Dat appellant geen administratie van de exploitatie van de hennepkwekerij heeft bijgehouden komt voor zijn rekening en risico. Het feit dat uit de door hem overgelegde bankafschriften geen inkomsten uit de hennepkwekerij blijken is in dit verband niet afdoende, omdat appellant contante inkomsten kan hebben ontvangen.

Uit 4.16 volgt al dat het college aanvragen 1 en 2 terecht heeft afgewezen, zodat voor het overige de grondslag van bestreden besluiten 3 en 5 en de daartegen gerichte beroepsgronden geen bespreking behoeven.

Appellant heeft geen zelfstandige gronden aangevoerd tegen de terugvordering van de verleende voorschotten, zodat deze ook geen bespreking behoeft.

Gelet op het verhandelde ter zitting ziet het geschil tussen partijen in dit geding op de ingangsdatum van de toegekende bijstand en gaat het nog om de periode van 5 september 2017 tot 19 september 2017.

Volgens vaste rechtspraak inzake de toepassing van artikel 43 en 44 van de Wet werk en bijstand (uitspraak van 21 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8690), welke rechtspraak haar gelding heeft behouden na de inwerkingtreding van de PW, bestaat in beginsel geen recht op bijstand over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of - in voorkomende gevallen - een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.

Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij aanvraag 3 niet eerder heeft kunnen indienen. Wat appellant heeft aangevoerd, te weten dat hij vanaf 5 september 2017, verkeerde in bijstandbehoevende omstandigheden, leidt, wat daarvan ook zij, niet tot de conclusie dat sprake is van bijzondere omstandigheden die het verlenen van bijstand over de periode van 5 september 2017 tot 19 september 2017 rechtvaardigen.

Uit 4.12 volgt dat aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.

Uit 4.11 volgt dat aangevallen uitspraak 2 moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad dit beroep gegrond verklaren en bestreden besluit 2 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen voor zover het betreft de intrekking over de periode van 20 augustus 2016 tot 14 november 2016 en de terugvordering, omdat deze ondeelbaar is, in zijn geheel. Gelet op het tijdsverloop is niet te verwachten dat het college via nader onderzoek alsnog aannemelijk kan maken dat er meer dan één oogst is geweest. Daarom zal de Raad tevens besluit 2 herroepen voor zover dit ziet op de intrekking van de bijstand over de periode van 20 augustus 2016 tot 14 november 2016. Gelet op 4.14 tot en met 4.21 dient aangevallen uitspraak 2 voor het overige te worden bevestigd.

Uit 4.11 volgt dat het college verplicht is de over de periode van 14 november 2016 tot en met 31 maart 2017 gemaakte kosten van bijstand van appellant terug te vorderen. Appellant heeft aangevoerd dat het college wegens dringende redenen had moeten afzien van terugvordering. De dringende redenen zijn gelegen in de kwetsbare gezondheidssituatie van appellant en zijn financiële situatie. Appellant heeft ter onderbouwing van dit standpunt in beroep en in hoger beroep medische gegevens overgelegd. Het gaat om een verslag van de ambulant begeleider van 1 februari 2018 en informatie van I-psy interculturele psychiatrie van 16 januari 2018 en 5 februari 2018.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen om van terugvordering af te zien kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering van een betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Wat appellant heeft aangevoerd zijn niet aan te merken als dringende redenen als hier bedoeld, nu hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aangevoerde omstandigheden een gevolg van de terugvordering zijn. Hierbij is mede van belang dat financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering zich in het algemeen pas voordoen indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader geniet appellant als schuldenaar bescherming, of kan hij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over de periode van 14 november 2016 tot en met 31 maart 2017. Nu het hier gaat om een financiële uitwerking, die de Raad zelf niet kan maken, zal het college worden opgedragen in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellant tegen besluit 2.

Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.