Centrale Raad van Beroep, 22-10-2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2616, 18/3749 WAO

Niet in geschil is dat het Uwv op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 44 van de WAO en artikel 10a van het Schattingsbesluit, zoals deze bepalingen luiden met ingang van 1 juli 2015. Ook is niet in geschil dat de gegevens in de polisadministratie juist zijn en dat het overgangsrecht op juiste wijze is toegepast.

Wel is in geschil of artikel 10a van het Schattingsbesluit buiten toepassing moet blijven, omdat de periodeloonvergelijking niet verenigbaar is met de systematiek van de WAO.

Sinds de invoering van artikel 10a van het Schattingsbesluit dient het Uwv het (fictieve) arbeidsongeschiktheidspercentage te berekenen door het maatmaninkomen per aangiftetijdvak te vergelijken met de in het aangiftetijdvak genoten inkomsten. Het Schattingsbesluit is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Dergelijke voorschriften kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast komt in de rechtspraak van de Raad tot uitdrukking dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigen. Bij deze, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).

In de nota van toelichting bij het Besluit van 17 juni 2015 tot wijziging van het Schattingsbesluit (Stb. 2015, 253, p. 4 en 6) in verband met het invoeren van de periodeloonvergelijking, is vermeld dat met de aanpassing van het Schattingsbesluit het mogelijk wordt gemaakt dat het Uwv bij loon uit dienstbetrekking niet langer een uurloonvergelijking toepast maar een periodeloonvergelijking. Het aantal gewerkte uren is bij een periodeloonvergelijking niet meer relevant en hoeft dus ook niet meer opgevraagd te worden bij de uitkeringsgerechtigde. Door de overstap van een uurloonvergelijking naar een periodeloonvergelijking wordt alleen gekeken naar het werkelijk verdiende inkomen. Deze wijziging van systematiek betekent, aldus de nota van toelichting, een correctere vaststelling van het fictieve arbeidsongeschiktheidspercentage van WAO-gerechtigden. Er wordt namelijk gekeken naar de mate van inkomensderving als gevolg van het arbeidsongeschikt raken, los van het aantal uren dat men werkt.

Verder blijkt uit de nota van toelichting (p. 7) dat de wetgever zich ervan bewust was dat de overstap van uurloonvergelijking naar periodeloonvergelijking nadelig kan uitpakken voor WAO-gerechtigden die meer uren werken dan de urenomvang van de maatman. Voor deze kleine groep is een compensatie in de vorm van een jaar uitgestelde inwerkingtreding in het Schattingsbesluit opgenomen.

Uit het voorgaande blijkt dat het een bewuste keuze van de regelgever is geweest om naast deregulering en besparing op de uitvoeringskosten, door de overstap naar een periodeloonvergelijking tot een correctere toepassing van de inkomstenverrekening te komen. De Raad volgt betrokkene niet in haar stelling dat deze nieuwe systematiek niet verenigbaar is met de grondslagen van de WAO. Op grond van artikel 18 van de WAO is voor (de mate van) arbeidsongeschiktheid in de zin van de WAO het verlies aan verdienvermogen bepalend. In de WAO zijn geen dwingendrechtelijke regels voor een uurloonvergelijking opgenomen. Bovendien is in artikel 18, achtste lid, van de WAO een delegatiebepaling opgenomen op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels kunnen worden gesteld. Het Schattingsbesluit berust op deze bepaling. De WAO biedt een verzekering tegen inkomensderving als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Niet kan worden gezegd dat de keuze voor de periodeloonvergelijking zoals neergelegd in het Schattingsbesluit niet past binnen de systematiek van de WAO.

Door de compensatie van een jaar uitgestelde inwerkingtreding, samen met de tijdige informatie over de wetswijzigingen, is op afdoende wijze rekening gehouden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel.

Ook van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake. Bij de toepassing van artikel 10a van het Schattingsbesluit is geen sprake van een ongelijke behandeling van voltijders en deeltijders. Deze bepaling wordt immers op alle WAO-gerechtigden die naast hun uitkering werken - zonder onderscheid in urenomvang - toegepast. Aan betrokkene kan worden toegegeven dat in vergelijking met voltijders het voor deeltijders vaker mogelijk zal zijn meer uren kunnen gaan werken dan de urenomvang van de maatman, maar dit maakt de regeling als zodanig niet discriminatoir, omdat in alle gevallen het verdiende inkomen op gelijke wijze bepalend is voor de mate van (fictieve) arbeidsongeschiktheid.

Dit betekent dat de rechtbank wordt gevolgd in haar oordeel dat de invoering van de periodeloonvergelijking niet in strijd is met het nationale recht. Ook overigens bestaat geen aanleiding artikel 10a van het Schattingsbesluit buiten toepassing te laten. Het incidenteel hoger beroep van betrokkene slaagt dan ook niet.

Tussen partijen is niet in geschil dat de toepassing van artikel 10a van het Schattingsbesluit heeft geleid tot een inmenging in het ongestoorde genot van het eigendomsrecht van betrokkene. In geschil is of is voldaan aan de in dat artikel besloten liggende voorwaarden voor een rechtvaardiging van deze inmenging.

Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inmenging op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht (‘fair balance’) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.

Ook bij de afweging of sprake is van een ‘fair balance’ tussen het met de inmenging in het eigendomsrecht gediende algemeen belang en de bescherming van de individuele rechten, hebben – volgens vaste rechtspraak van het EHRM – de Staten in kwesties van sociaal‑economisch beleid een ruime beoordelingsmarge. Dit geldt zowel met betrekking tot de gehanteerde middelen als met betrekking tot hun geschiktheid om het nagestreefde doel te bereiken. Het mogelijke bestaan van alternatieve oplossingen maakt niet dat de gekozen maatregel onrechtmatig is. De verwachting dat een sociaal systeem waarin wordt geparticipeerd, nooit gewijzigd zou kunnen worden, is niet gerechtvaardigd. Niet kan worden gezegd dat de invoering van de periodeloonvergelijking geen geschikt middel is om de in de nota van toelichting geformuleerde doelstellingen te bereiken. Geconcludeerd wordt dat de wetgever op het niveau van regelgeving is gebleven binnen de hem toekomende zeer ruime beoordelingsmarge. De invoering van de periodeloonvergelijking leidt daarom in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Resteert de vraag of in het geval van betrokkene de toepassing van artikel 10a van het Schattingsbesluit leidt tot een onevenredig zware last. Hierbij wordt in de eerste plaats overwogen dat, anders dan in het arrest Ásmundsson, in dit geval niet kan worden gezegd dat er sprake is van een met name op bezuinigingen gerichte wijziging in de regelgeving, voor de gevolgen waarvan met name een zeer beperkte groep uitkeringsgerechtigden moet opdraaien.

De rechtbank heeft in de tussenuitspraak terecht overwogen dat de vraag of in concrete gevallen sprake is van een onevenredig zware last als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM, van geval tot geval op basis van deugdelijk individueel feitenonderzoek moet worden beantwoord. De Raad verwijst naar zijn rechtspraak waarin is overwogen dat in die gevallen waarin een betrokkene in de bezwaarprocedure tegen een besluit dat een inmenging oplevert in zijn of haar eigendomsrecht, onderbouwd te kennen geeft dat hij of zij door de besluitvorming onevenredig zwaar wordt getroffen, door het bestuursorgaan nader onderzoek moet worden verricht naar de financiële situatie van die betrokkene, tenzij het gaat om een zo gering bedrag dat op voorhand kan worden vastgesteld dat geen sprake is van een buitensporige last. Daarbij kan van de betrokkene worden verlangd dat hij of zij zelf de gegevens aanlevert die zijn of haar standpunt onderbouwen en die relevant zijn voor het onderzoek. Verwezen wordt naar de uitspraken van de Raad van 3 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:228, 4 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1291 en 16 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2812. Nu betrokkene in de bezwaarfase onderbouwd te kennen heeft gegeven dat zij door de gewijzigde regelgeving disproportioneel financieel is geraakt, had dit voor het Uwv aanleiding moeten zijn tot het instellen van een nader onderzoek met betrekking tot de individuele inkomenssituatie van betrokkene. Nu het Uwv dit niet heeft gedaan, is de Raad, evenals de rechtbank, van oordeel dat het Uwv in strijd heeft gehandeld met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb. Het Uwv heeft ten onrechte geen gebruik gemaakt van de door de rechtbank geboden gelegenheid het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank heeft het beroep daarom terecht gegrond verklaard en het bestreden besluit terecht vernietigd.

Op grond van de gedingstukken en het besprokene ter zitting heeft de Raad voldoende gegevens om te beoordelen of in het geval van betrokkene sprake is van een onevenredig zware last als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM en daarmee van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last voor betrokkene wordt het volgende in aanmerking genomen. Door de invoering van artikel 44, tweede lid, van de WAO en artikel 10a van het Schattingsbesluit is de uitkering die betrokkene ontving op grond van de WAO in de periode tussen 1 juli 2016 en 1 januari 2017 (behalve in de maand oktober) niet meer tot uitbetaling gekomen. Ook de aan die uitkering gekoppelde overige inkomsten zijn hierdoor vervallen. In totaal ontvangt betrokkene hierdoor op jaarbasis ongeveer € 6.000,- bruto minder. Buiten kijf staat dat betrokkene door de invoering van de periodeloonvergelijking een groot financieel nadeel heeft ondervonden. Er is echter niet gebleken dat de situatie waarin betrokkene in de hier te beoordelen periode verkeerde, dermate schrijnend was dat in haar geval sprake was van een onevenredig zware last. Ook wanneer, zoals door betrokkene bepleit, het inkomen van haar echtgenoot buiten beschouwing wordt gelaten, en ook als het sociaal minimum voor een alleenstaande als maatstaf zou moeten worden genomen, beschikte betrokkene nog over een inkomen dat het toepasselijke sociaal minimum oversteeg. Dit inkomen was bovendien in hoogte vergelijkbaar met haar geïndexeerde maatmaninkomen. Bovendien was geen sprake van een definitief verlies van de uitkering omdat betrokkene bij een verlaging van haar inkomen weer recht op een WAO‑uitkering zou krijgen. Van belang is ook dat betrokkene de keuze had om minder uren te gaan werken op grond waarvan haar WAO-uitkering weer tot uitbetaling zou komen (vergelijk het arrest van het EHRM van 5 september 2017, Fábián tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2017:0905JUD007811713, punt 76). Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan niettemin zou moeten worden aangenomen dat op betrokkene een onevenredig zware last is komen te liggen, is niet gebleken. De terugval in inkomsten alleen is hiervoor onvoldoende. Dit leidt ertoe dat artikel 1 van het Eerste Protocol niet is geschonden.

Dit betekent dat het hoger beroep van het Uwv niet slaagt en dat de tussenuitspraak en de uitspraak van de rechtbank moeten worden bevestigd, met dien verstande dat de rechtsgevolgen van het besluit van 17 januari 2017 in stand blijven.