Centrale Raad van Beroep, 29-06-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1737, 17/2311 PW

Voor een weergave van de relevante bepalingen van het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie (VWEU), de Richtlijn, de PW en de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) wordt verwezen naar de overwegingen 4.2.1 tot en met 4.2.6 van de tussenuitspraak van
22 mei 2018. In aanvulling daarop vermeldt de Raad nog de volgende bepalingen.

Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het VWEU is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. Ingevolge het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

Artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 bepaalt – voor zover hier van belang – dat een burger van de Europese Unie langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland heeft, indien hij in Nederland werknemer is.

Het college heeft aan het nader besluit opnieuw ten grondslag gelegd dat appellante in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf had en dus geen recht op bijstand had. Voor de motivering daarvan heeft het college verwezen naar het in 1.4 vermelde standpunt van de staatssecretaris. Uit de stukken van de staatssecretaris blijkt dat de staatssecretaris zijn standpunt alleen heeft gebaseerd op de door het college aan de IND toegestuurde stukken. Die stukken betreffen een schriftelijke, puntsgewijze verklaring van appellante, zo te zien in antwoord op 26 vragen, die niet bijgevoegd zijn, en voorts salarisspecificaties en -gegevens, arbeidsovereenkomsten en gegevens uit Suwinet. De staatssecretaris heeft geen informatie ingewonnen bij appellanten en hen ook niet gehoord.

Uit het standpunt van de staatssecretaris, noch uit de onder 3.4.1 bedoelde stukken van de staatssecretaris blijkt op welke gronden de staatssecretaris tot de conclusie is gekomen dat appellante in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000. Kennelijk acht de staatssecretaris de werkzaamheden die appellante verrichtte in de te beoordelen periode onvoldoende voor een status als werknemer als bedoeld in artikel 7 van de Richtlijn. Uit de in paragraaf B10/2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) vastgelegde criteria volgt dat de staatssecretaris een burger van de Europese Unie als werknemer beschouwt als deze reële en daadwerkelijke arbeid verricht. Daarvan is volgens de Vc 2000 in ieder geval sprake indien de inkomsten uit arbeid meer bedragen dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm of de burger van de Unie ten minste 40% van de gebruikelijke arbeidstijd werkt. In de te beoordelen periode waren de inkomsten van appellante lager dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm en werkte zij minder dan 40% van de gebruikelijke arbeidstijd van 36 tot 40 uur. Aangenomen moet worden dat de staatssecretaris in het geval van appellante deze criteria heeft toegepast. In geschil is echter of daarmee de juiste criteria zijn toegepast.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) ligt de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft en/of behoudt (uiteindelijk) bij de nationale rechter. Zie de arresten van 4 juni 2009, C-22/08, Vatsouras, ECLI:EU:C:2009:344 (arrest Vatsouras), punt 23 en van 4 februari 2010, C-14/09, Genc, ECLI:EU:C:2010:57 (arrest Genc) punt 29 e.v. Dit betekent dat de Raad gezien het hem voorgelegde geschil zelf moet vaststellen of appellante in de te beoordelen periode werknemer is als bedoeld in artikel 45 van het VWEU en artikel 7 van de Richtlijn.

Volgens al lang geleden gevestigde en nu nog geldende vaste rechtspraak van het Hof heeft het begrip ‘werknemer’ een communautaire, dat wil zeggen een Europeesrechtelijke reikwijdte en mag het niet beperkt worden uitgelegd. Werknemer in de zin van het VWEU en de Richtlijn is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Bij het onderzoek of is voldaan aan deze voorwaarde moet de nationale rechter zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en hiervoor een beloning ontvangt. Zie het arrest van 26 februari 1992, C-357/89, Raulin, ECLI:EU:C:1992:87, punt 14 en het arrest Vatsouras, punt 26. Uit de rechtspraak van het Hof over het begrip ‘werknemer’ volgt verder dat het inkomen van de betrokkene niet boven het bestaansminimum hoeft te liggen en aangevuld mag worden met andere middelen van bestaan, ook indien hij daartoe een beroep doet op een financiële ondersteuning ten laste van de algemene middelen, zoals bijstand, van de lidstaat waar hij verblijft. Zie het arrest Vatsouras, punt 28 en het arrest van 3 juni 1986, C-139/85, Kempf, ECLI:EU:C:1986:223, punt 14. Verder hoeft de duur van de dienstbetrekking niet doorslaggevend te zijn zolang die niet van louter marginale en bijkomstige aard is. Zie het arrest Vatsouras, punt 29 en het arrest van 6 november 2003, C413/01, Ninni-Orasche, ECLI:EU:C:2003:600, punt 32. Ook kan een arbeidsverhouding met een gering aantal uren leiden tot het aannemen van het zijn van werknemer als bedoeld in het Unierecht, als reële en daadwerkelijke arbeid wordt verricht. Een zeer gering aantal uren kan wel een aanwijzing zijn dat de betrokkene geen werknemer is, maar is niet doorslaggevend. Zie de arresten van 3 juli 1986, C-66/85, Lawrie-Blum, ECLI:EU:C:1986:284, punt 21, van 21 februari 2013, C-46/12, L.N., ECLI:EU:C:2013:97, punt 39, van 1 oktober 2015,
C-432/14, O., ECLI:EU:C:2015:643, punt 23-25 en het arrest Genc, punt 25-27.

Uit de gedingstukken, waaronder de informatie die na de tussenuitspraak is verkregen, blijkt het volgende. Appellante is met ingang van 1 november 2015 in dienst getreden bij Makelaarskantoor X in de functie van schoonmaakster op basis van een arbeidsovereenkomst (een zogenoemd nulurencontract) tegen een brutosalaris van bruto € 11,80 per uur, exclusief 8% vakantietoeslag. Er was dus een gezagsverhouding. Het overeengekomen salaris is hoger dan het destijds geldende brutominimumloon van € 9,26 per uur. Volgens de jaaropgave over het jaar 2016 heeft appellante € 4.109,- aan inkomsten ontvangen. In de arbeidsovereenkomst zijn bepalingen opgenomen over de aard en uitvoering van de werkzaamheden, doorbetaling van salaris bij ziekte, re-integratie en het recht op 25 vakantiedagen naar rato met behoud van salaris. Appellante heeft ongeveer 6 uur per week gewerkt en deze werkzaamheden hebben een bestendig karakter, wat wordt bevestigd door het feit dat appellante ook na de te beoordelen periode is blijven werken en tijdelijke arbeidsovereenkomsten heeft afgesloten, weliswaar met Firma Y, maar voor dezelfde werkzaamheden en onder dezelfde voorwaarden als bij Makelaarskantoor X. Het betreft ook niet een zeer gering aantal uren.

Gelet op wat in 3.5.3 is vermeld en indachtig de rechtspraak van het Hof, is in dit geval geen sprake van louter marginale en bijkomstige werkzaamheden, maar kan de conclusie worden getrokken dat appellante reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht. Appellante kan daarom in de te beoordelen periode worden beschouwd als werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU en artikel 7 van de Richtlijn. Dat de staatssecretaris in paragraaf B10/2.2 van de Vc 2000 criteria heeft vastgesteld waarbij de arbeid in ieder geval valt te kwalificeren als reële en daadwerkelijke arbeid en de arbeid van appellante aan die criteria niet voldoet, doet aan vorenstaande conclusie niet af, omdat, zoals in de tussenuitspraak al is overwogen, de daar vermelde criteria indicatoren voor de afweging zijn en de Vc 2000 gelet op de woorden “in ieder geval” ruimte laat voor een op de persoon toegespitste toets of sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2502.

Dit betekent dat appellante op grond van de artikelen 20 en 45 van het VWEU en artikel 7 van de Richtlijn een verblijfsrecht toekomt. Dit heeft tot gevolg dat de aanvraag van appellanten om bijstand naar de norm voor gehuwden niet kan worden afgewezen op de grond dat appellante niet behoort tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 11, eerste en tweede lid, van de PW.

Uit 3.5.1 tot en met 3.5.5 volgt dat het beroep tegen het nader besluit gegrond zal worden verklaard. Het nader besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb.

De Raad heeft onvoldoende gegevens over het recht op bijstand van appellanten in de te beoordelen periode om zelf in de zaak te voorzien. Geen aanleiding bestaat voor een tweede toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus. De Raad zal daarom het college de opdracht geven om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, waarbij het college tevens een beslissing dient te nemen over het verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil, ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van appellanten slechts bij hem beroep kan worden ingesteld.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, zie de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:809, ECLI:NL:CRVB:2014:2978 gerectificeerde uitspraak) wordt in een geval als dit, waarin eerst na een tussenuitspraak einduitspraak wordt gedaan, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel in zijn geheel aan het bestuursorgaan toegerekend. Indien echter in de loop van de procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat. Van een te lange behandelingsduur bij de rechter is geen sprake als de periode tussen het instellen van beroep bij de rechtbank en de tussenuitspraak van de hoger beroepsrechter ten hoogste drie en een half jaar heeft geduurd en de hoger beroepsrechter vervolgens binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, einduitspraak doet.

Voor dit geval betekent dat het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van appellante op 1 april 2016 tot de datum waarop de Raad deze uitspraak heeft gedaan, zijn vijf jaar en ongeveer drie maanden verstreken. De Raad ziet geen aanleiding de redelijke termijn voor deze procedure op meer dan vier jaar te stellen. De redelijke termijn is dan ook met meer dan twaalf maanden overschreden.

De periode tussen de ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 27 september 2016 tot de tussenuitspraak van de Raad op 22 mei 2018 is een jaar en bijna acht maanden. De Raad heeft twee jaar en zeven maanden na ontvangst van de mededeling van het college in de vorm van het nader besluit van 22 oktober 2018, einduitspraak gedaan. Gelet op 4.2.1 betekent dit dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel voor rekening van de Staat komt.

In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. Dit leidt in dit geval, waarbij sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden, tot een schadevergoeding van driemaal € 500,-, in totaal € 1.500,-.