Centrale Raad van Beroep, 28-01-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:212, 20/1463 ANW

1.1.

Appellante is in 1973 geboren in Marokko, heeft de Marokkaanse nationaliteit en heeft daar altijd gewoond. Appellante heeft geen regelmatig inkomen genoten maar zij verricht incidenteel catering- en schoonmaakwerkzaamheden. In 2005 is zij in het huwelijk getreden met [naam] , die in Nederland heeft gewoond en gewerkt en die inmiddels een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet geniet. Uit het huwelijk is op [geboortedatum] 2006 in Marokko een zoon, [naam zoon] , geboren. In 2009 is het huwelijk in Marokko ontbonden. Appellante woont – met [naam zoon] – bij haar familie, die de kosten van haar huisvesting draagt en in haar onderhoud bijdraagt. In 2011 is [naam] overleden. Niet in geschil is dat [naam] verzekerd was voor de Algemene nabestaandenwet (ANW). Na het overlijden van haar ex-echtgenoot is op grond van de ANW aan appellante bij besluit van 10 november 2011 met ingang van januari 2011 een halfwezenuitkering toegekend voor de verzorging en opvoeding van [naam zoon] ten bedrage van € 249,85 per maand.

1.2.

Bij brieven van 17 april 2013 en 22 april 2013 is appellante meegedeeld dat zij er rekening mee moet houden dat alle lopende ANW-halfwezenuitkeringen per 1 oktober 2013 worden beëindigd wegens een wetswijziging.

1.3.

Bij besluit van 11 juli 2013 is beslist dat de aan haar toegekende ANW-halfwezenuitkering per 1 oktober 2013 wordt ingetrokken op de grond dat de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW zijn vervallen. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.

1.4.

Bij brief van 14 februari 2014 heeft de Svb aan appellante voorgesteld de behandeling van haar bezwaar aan te houden in afwachting van rechtspraak over intrekkingen wegens het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW. Daarbij is aangegeven dat als appellante niet wilde afwachten, zij dit de Svb diende te laten weten zodat er zou worden beslist op het bezwaar. Appellante heeft dit niet gedaan.

1.5.

In de loop van 2018 heeft de Svb de behandeling van het bezwaar van appellante hervat. Daarbij is nader feitenonderzoek verricht. Bij besluit van 3 januari 2019 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van appellante gegrond verklaard. Hieraan is, onder verwijzing naar uitspraken van de Raad van 11 maart 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1070) en 3 februari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:419), in hoofdzaak ten grondslag gelegd dat intrekkingen van ANW-halfwezenuitkeringen wegens het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW in het algemeen proportioneel zijn te achten. Deze intrekkingen, met een uitlooptermijn van een half jaar, leiden alleen tot schending van het recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), indien zij in een concreet geval ‘an individual and excessive burden’ (een individuele onevenredig zware last) als bedoeld in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) tot gevolg hebben. Appellante is bij het bestreden besluit in aanmerking gebracht voor een eenmalige uitkering ter compensatie van de onevenredig zware last. Daartoe is overwogen dat appellante ten tijde van belang onvoldoende financiële en persoonlijke draagkracht had om de last van het vervallen van de halfwezenuitkering te dragen. Daarbij heeft meegewogen dat appellante vanaf oktober 2013 geen inkomen of vermogen had, dat derden haar financieel hebben onderhouden en dat het moeilijk was om werk te vinden om het wegvallen van de halfwezenuitkering op te vangen. Aan appellante is een compensatie van € 4.000,- toegekend en € 501,- voor de kosten van rechtsbijstand.

3.1.

In hoger beroep heeft appellante gesteld zich niet te kunnen verenigen met het bedrag dat de rechtbank heeft vastgesteld en gevraagd om een bedrag van € 38.000,- voor vergoeding van materiele schade aan gemis van halfwezenuitkering tot de 18e verjaardag van haar zoon. Zij heeft hierbij gewezen op een aanwijzing voor de praktijk van de President van het EHRM van 28 maart 2007, waaruit blijkt dat bij materiële schade de betrokkene zo veel mogelijk in de positie moet worden gebracht waarin hij of zij zich zou hebben bevonden indien de schending niet had plaatsgevonden. In ieder geval moet de compensatie in een redelijke verhouding staan tot de schade en te allen tijde een billijke genoegdoening vertegenwoordigen. Zij heeft daarbij gewezen op diverse arresten van het EHRM waarin het Hof op grond van artikel 41 van het EVRM tot hogere vergoedingen is overgegaan bij schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. Op grond daarvan had de rechtbank volgens appellante tot een veel hogere vergoeding moeten komen. Zij heeft voorts gevraagd om vergoeding van immateriële schade ter hoogte van € 5.000,- voor de ondervonden stress en om vergoeding van de gemaakte kosten.

4.1.

Door de inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging regelingen Svb (Wet van 29 maart 2013, Stb. 2012, 115) kent de ANW met ingang van 1 april 2013 geen halfwezenuitkering meer. Voor personen die voor 29 maart 2013 al een halfwezenuitkering ontvingen, zoals appellante, was de einddatum 1 oktober 2013. Personen die naast een halfwezenuitkering ook een nabestaandenuitkering ontvingen, kwamen in aanmerking voor een verhoging van hun nabestaandenuitkering. Hun inkomensafhankelijke nabestaandenuitkering werd verhoogd van 70 naar 90% van het wettelijk minimumloon, het zogenoemde halfwezenkopje. Appellante had geen recht op een nabestaandenuitkering en kwam dus niet in aanmerking voor dit halfwezenkopje.

4.2.

Met ingang van 1 januari 2015 is de Wet hervorming kindregelingen (Whk) in werking getreden. Bij deze wet zijn de regelingen met betrekking tot de bijdrage van de Nederlandse overheid in de kosten van verzorging en opvoeding van kinderen opnieuw herzien. Daarbij is het halfwezenkopje geheel geschrapt. Alleenstaande ouders komen vanaf die datum in aanmerking voor een verhoging van het kindgebonden budget op grond van de Wet kindgebonden budget als zij kinderbijslag ontvangen en als hun inkomen en vermogen bepaalde grenzen niet overschrijdt (alleenstaande ouderkop).

5.1.

Het geschil spitst zich toe op de hoogte van het aan appellante toegekende bedrag in het kader van het beëindigen van de halfwezenuitkering. Ter zitting van de Raad heeft de Svb toegelicht dat de compensatie in beginsel maximaal € 5.000,- is maar dat in individuele gevallen een hoger bedrag kan worden toegekend. Het bedrag van de compensatie wordt niet verlaagd naar het kostenniveau van het woonland. Voorts heeft de Svb toegelicht dat de compensatie bedoeld is om te voldoen aan de eisen van artikel 1 van het Eerste Protocol en daarmee een schending van dit artikel te voorkomen.

5.2.

Met de Svb wordt geoordeeld dat toekenning van voldoende compensatie bij een inbreuk op een eigendomsrecht meebrengt dat geen sprake is van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. De Raad vindt daarvoor steun in de rechtspraak van het EHRM (zie het arrest van 21 februari 1986, James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, nr. 8793/79, par. 54). Daaruit volgt dat sprake is van een andere rechtsvraag, een andere compensatie, dan wanneer het EHRM een billijke genoegdoening toekent op grond van artikel 41 van het EVRM na een schending van het EVRM of van de Protocollen daarbij. De billijke genoegdoening op grond van artikel 41 van het EVRM is ook waar de aanwijzing van de President van het EHRM op ziet. Aan de orde in deze zaak is hoe hoog de compensatie moet zijn om schending van artikel 1 van het Eerste Protocol te voorkomen. Het beroep van appellante op de aanwijzing van de President en op de rechtspraak van het EHRM op grond van artikel 41 van het EVRM slaagt dan ook niet. Daarbij wordt nog opgemerkt dat deze billijke genoegdoening in sociale zekerheidszaken niet per definitie het gehele bedrag van (het ontnomen deel van) de uitkering bedraagt (zie bijvoorbeeld het arrest van 12 oktober 2004, Ásmundsson tegen IJsland, nr. 60669/00 par. 51).

5.3.

Met betrekking tot de vraag hoe hoog het bedrag van de nationale compensatie moet zijn om schending van artikel 1 van het Eerste Protocol te voorkomen, wordt door het EHRM in het arrest James e.a. tegen Verenigd Koninkrijk overwogen dat volledige compensatie niet steeds vereist is, zelfs niet als het aantasting van onroerend goed betreft. Het EHRM overwoog in paragraaf 54 onder meer: “Article 1 (P1-1) does not, however, guarantee a right to full compensation in all circumstances. Legitimate objectives of "public interest", such as pursued in measures of economic reform or measures designed to achieve greater social justice, may call for less than reimbursement of the full market value. Furthermore, the Court’s power of review is limited to ascertaining whether the choice of compensation terms falls outside the State’s wide margin of appreciation in this domain (see paragraph 46 above).” Daarbij merkt de Raad nog op dat specifiek op het terrein van de sociale zekerheid het aanvaarden van de regel dat een aantasting of ontneming van “eigendom” – dat wil zeggen van een recht op uitkering – alleen kan met volledige compensatie met zich zou brengen dat ingrepen in een sociaal zekerheidsstelsel niet mogelijk zijn. Alle lopende gevallen zouden in dat geval volledig moeten worden gecompenseerd waardoor een staat ernstig zou worden belemmerd in het voeren van sociaal-economisch beleid. De Raad wijst op de vaste rechtspraak van het EHRM dat toetreding tot een (verplicht) sociaal zekerheidsstelsel niet betekent dat dat stelsel niet kan worden gewijzigd (zie het arrest van 13 december 2016, Béláné Nagy tegen Hongarije, nr. 53080/13, par. 88).

6.1.

De Raad is van oordeel dat met de door de rechtbank vastgestelde compensatie van € 5.400,- in het geval van appellante geen sprake meer is van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. De rechtbank heeft enerzijds terecht meegewogen dat door het geheel vervallen van de halfwezenuitkering appellante haar enige inkomstenbron is verloren. Anderzijds heeft de rechtbank daarbij terecht de kanttekening geplaatst dat deze uitkering niet bedoeld was als primaire inkomstenbron maar als een (aanvullende) bijdrage in de totale kosten die een kind met zich brengt. Door het hanteren van een overgangsperiode waarin de halfwezenuitkering stapsgewijs in drie jaar wordt afgebouwd, heeft de rechtbank appellante – in het licht van de rechtspraak van het EHRM – niet tekortgedaan. Opgemerkt wordt nog dat het bedrag van de compensatie niet is verlaagd naar de lokale levensstandaard.

6.2.

De Raad is van oordeel dat de compensatie die aan appellante is toegekend aan de hand van de berekening van de rechtbank, waartegen de Svb zich in hoger beroep niet heeft verzet, binnen de ruime ‘margin of appreciation’ blijft die het EHRM een lidstaat laat. Niet gebleken is dat de berekening van de compensatie volgens de rechtbank niet een faire balans biedt tussen de belangen van appellante en het algemeen belang, zoals genoemd in de onder 1.5 genoemde uitspraken van de Raad van 11 maart 2016 en 3 februari 2017. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Daarmee is niet gezegd dat compensatie bij een onevenredig zware last steeds volgens deze criteria moet plaatsvinden noch dat de vuistregels waarmee de Svb de compensatie heeft berekend onjuist waren. Aan de orde in hoger beroep is slechts de door de rechtbank toegekende compensatie en de vraag of deze de ruime ‘margin of appreciation’ in dit geval overschrijdt.

7. Hiervoor is geoordeeld dat de toegekende compensatie binnen de ‘margin of appreciation’ blijft. Daaruit volgt dat een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol niet aan de orde is. Aan toekenning van een vergoeding van immateriële schade komt de Raad daarom niet toe. Overigens wordt opgemerkt dat de rechtbank reeds een vergoeding van schade wegens spanning en frustratie over de lange duur van de procedure heeft toegekend en dat overige immateriële schade onvoldoende is onderbouwd. Het verzoek wordt dan ook afgewezen.

8. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.