Centrale Raad van Beroep, 21-09-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2344, 18/5816 PW

Naar aanleiding van meerdere anonieme meldingen dat een aantal personen, waaronder betrokkene 1, werken als illegaal taxichauffeur, heeft de Sociale Recherche regio IJssel-Vechtstreek (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan betrokkenen verleende bijstand. In dit kader heeft de sociaal rechercheur onder meer bij de Dienst Wegverkeer (RDW) kilometerstanden opgevraagd van het kenteken van de auto van betrokkene 1. Vervolgens heeft de sociaal rechercheur de officier van justitie van het arrondissementsparket Oost-Nederland verzocht toestemming te geven om onder meer het kenteken op naam van betrokkene 1 voor een periode van maximaal drie maanden op te nemen in het systeem van Automatic Numberplate Recognition (ANPR) van de landelijke politie om de reisbewegingen van het voertuig in die periode vast te leggen. In het proces-verbaal beschrijving plan van aanpak/verzoek tot inzet automatische kentekenregistratie gericht aan de officier van justitie van 17 december 2015 staat vermeld dat de officier van justitie op 17 december 2015 toestemming heeft gegeven voor de inzet van het ANPR-systeem. De ANPR-registratie heeft plaatsgevonden in de periode van 21 december 2015 tot en met 21 maart 2016 (periode 1). De bevindingen van de ANPR-registraties van periode 1 zijn neergelegd in een proces-verbaal van 9 mei 2016.

In de periode van 21 juni 2016 tot en met 1 juli 2016 heeft de sociale recherche op twee dagen waarnemingen verricht op betrokkene 1, waarbij betrokkene 1 op 21 juni 2016 en 1 juli 2016 is gevolgd toen hij met zijn auto wegreed bij zijn woning. Op 1 juli 2016 heeft de sociaal rechercheur overleg gevoerd met de officier van justitie en is betrokkene 1 als verdachte van overtreding van artikel 225, 227a, en 227b van het Wetboek van Strafrecht aangemerkt. In het proces-verbaal gericht aan de officier van justitie van 5 juli 2016 heeft de sociaal rechercheur verzocht tot afgifte van een bevel tot stelselmatige observatie. Op 6 juli 2016 heeft de officier van justitie een bevel stelselmatige observatie afgegeven op grond van artikel 126g van het Wetboek van Strafvordering voor de periode van 1 augustus 2016 tot en met 28 oktober 2016. De sociale recherche heeft in de periode van 23 augustus 2016 tot en met 5 oktober 2016 op 5 dagen waarnemingen verricht op betrokkene 1, waarbij betrokkene 1 op 23 augustus, 14 september en 5 oktober 2016 is gevolgd als hij met zijn auto wegreed bij zijn woning. In de periode van 18 augustus 2016 tot en met 25 oktober 2016 (periode 2) heeft met toestemming van de officier van justitie opnieuw een ANPR-registratie plaatsgevonden van het kenteken van de auto van betrokkene 1. De bevindingen van de ANPR-registraties van periode 2 zijn neergelegd in een rapportage van 12 januari 2017.

Op 8 november 2016 heeft de sociale recherche betrokkene 1 verhoord. Op 21 november 2016 heeft de sociale recherche betrokkene 2 verhoord. Ook zijn op grond van een bevel van de officier van justitie de bankgegevens van betrokkenen verkregen in verband met pintransacties bij benzinestations. Verder heeft de sociale recherche gegevens van het Centraal Justitieel Incassobureau opgevraagd en opnieuw kilometerstanden van de auto van betrokkene 1 bij het RDW opgevraagd. Op 27 november 2016 heeft de officier van justitie besloten van vervolging van betrokkene 1 af te zien. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in de rapportage van 12 januari 2017.

In dit geval heeft de sociale recherche de landelijke politie verzocht om het kenteken van de auto van betrokkene 1 in een zogenoemd vergelijkingsbestand van het ANPR-systeem op te nemen om de reisbewegingen van betrokkene 1 in kaart te brengen. Het ANPR-systeem vergelijkt de gegevens van de passerende auto’s met de in het vergelijkingsbestand opgenomen gegevens, waarna de kentekens uit het vergelijkingsbestand die de registratiepunten hebben gepasseerd worden geregistreerd (hits). Dit betekent dat elke keer dat betrokkene 1 in periode 1 en 2 met zijn auto een registratiepunt passeerde dit een hit opleverde. De hits van betrokkene 1 zijn in een Excel-bestand opgenomen, waarin is vermeld de datum, tijdstip, locatie, rijrichting, merk, type en kleur auto, naam, adres en geboortedatum. Dit Excel-bestand heeft de landelijke politie in de desbetreffende periodes periodiek aan de sociale recherche verstrekt.

Vaststaat dat de inzet van het ANPR-systeem in periode 1 heeft plaatsgevonden in het kader van een bestuursrechtelijk onderzoek. De inbreuk kan volgens het college worden gebaseerd op artikel 53a, zesde lid, van de PW, dan wel op artikel 5:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het verzoek om opname van de kentekengegevens in het ANPR-systeem en de verslaglegging en verstrekking van de door middel van ANPR verkregen reisbewegingen vindt in de algemeen geformuleerde bepaling van artikel 53a, zesde lid, van de PW noch in titel 5.2 van hoofdstuk 5 van de Awb een nauwkeurige wettelijke basis die voldoet aan de eisen die het EHRM daaraan stelt. Hiervoor is het volgende van betekenis.

Het gaat hier om het systematisch verzamelen, vastleggen en bewerken van gegevens over bewegingen van voertuigen op diverse plaatsen in Nederland. De registratie in het ANPR-systeem is bij langdurig gebruik in beginsel geschikt om een groot deel van de reisbewegingen van een voertuig vast te leggen. Hierdoor kan een groot deel van bepaalde aspecten van het persoonlijk leven van de eigenaar van dit voertuig worden vastgelegd. In dit geval heeft de ANPR-registratie in periode 1 drie maanden geduurd en zijn de hits met onder meer plaats, rijrichting, datum en tijdstip van passeren in een Excel-bestand opgenomen. ANPR is hierdoor een ingrijpend opsporingsmiddel. Dat de ANPR-registratie geen volledig beeld geeft van de reisbewegingen, omdat niet van begin- tot eindpunt van de reisbeweging maar alleen op wegen waarop ANPR werkzaam is wordt geregistreerd, betekent – anders dan het college heeft aangevoerd – niet dat slechts beperkte reisbewegingen worden vastgelegd. Gelet op het grote aantal registratiepunten en de duur van de registratie, kan immers een groot deel van de reisbewegingen van een voertuig en daarmee (in beginsel) van een bepaalde persoon worden vastgelegd. Dit onderzoeksmiddel verlangt dan ook een meer concreet omschreven legitimatie voor deze inbreuk op het fundamentele recht op bescherming van privéleven. Vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:286, 287 en 288 en de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2008.

In artikel 53a, zesde lid, van de PW is niet bepaald onder welke voorwaarden een technisch hulpmiddel mag worden ingezet dan wel welke gegevens die op verzoek van de sociale recherche door middel van een dergelijk technisch hulpmiddel worden verkregen, mogen worden gebruikt. Voorts is niet geregeld in welke gevallen en gedurende welke periode kentekengegevens in het ANPR-systeem mogen worden geregistreerd en gerapporteerd. De mogelijke inzet van dit middel is hierdoor voor een belanghebbende niet voorzienbaar. Een weggebruiker moet zich weliswaar over het algemeen bewust zijn van de omstandigheid dat hij door middel van camera’s op de snelweg wordt geregistreerd, maar niet voorzienbaar is dat een dergelijke intensieve registratie en rapportage gedurende drie maanden plaatsvindt ten behoeve van onderzoek naar zijn bijstand. Verder is van belang dat artikel 53a, zesde lid, van de PW noch de bepalingen in titel 5.2 van hoofdstuk 5 van de Awb adequate en effectieve waarborgen bevatten ter bescherming tegen willekeurige inmenging in het privéleven, aangezien niet is geregeld op welke wijze en door wie toestemming wordt verleend voor het inzetten van dit middel. Dat de sociale recherche in dit concrete geval voor periode 1 toestemming van de officier van justitie heeft gekregen, doet aan het ontbreken van een wettelijke bepaling die die toestemming regelt, niet af. Vergelijk de uitspraken van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:947 (peilbaken) en 13 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3479 (camera).

Uit 4.7.6 volgt dat het beroep van het college op het arrest van de Hoge Raad van 11 november 2014, ECLI:NL:HR:2014:3142, reeds niet slaagt, omdat in die zaak sprake was van geheel andere feiten en omstandigheden. Die zaak betrof immers een onderzoek naar autodiefstallen waarbij in het kader van een project binnen een periode van zeven dagen kentekengegevens van twee voertuigen handmatig werden vergeleken met kentekens die door middel van ANPR waren verkregen.

Uit het voorgaande volgt dat de inbreuk die met de inzet van het ANPR-systeem op het recht op respect voor privéleven in periode 1 wordt gemaakt, niet berust op een voldoende duidelijke en voorzienbare en met waarborgen omklede wettelijke grondslag. Om die reden is door het gebruik van die gegevens artikel 8 van het EVRM geschonden. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de gegevens die in periode 1 met behulp van het ANPR-systeem zijn verkregen als onrechtmatig verkregen bewijs moet worden aangemerkt.

Gelet op 4.7.8 is voorts de conclusie gerechtvaardigd dat het college het door middel van het ANPR-systeem verkregen bewijs heeft verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat gebruik hiervan door het college ontoelaatbaar moet worden geacht. Dit betekent dat het college bestreden besluit 1 niet kon baseren op de verkregen gegevens uit het ANPR-systeem in periode 1. De beroepsgrond slaagt voor periode 1 daarom niet.

Hieruit volgt dat de motivering van het bestreden besluit 1 voor zover dat steunt op ANPR-gegevens in periode 1, gebrekkig is. Dit geldt ook voor het bestreden besluit 2, dat geheel steunt op en verwijst naar het bestreden besluit 1.

Hiervan is geen sprake. De sociaal rechercheur heeft met toestemming van de officier van justitie aan de landelijke politie verzocht het kenteken van betrokkene 1 op te nemen in het vergelijkingsbestand van het ANPR-systeem. Er ligt geen rechterlijk oordeel dat de bevindingen van het strafrechtelijk onderzoek onrechtmatig zijn verkregen. Ook anderszins staat niet vast dat de landelijke politie het bewijs onrechtmatig heeft verkregen, bijvoorbeeld omdat het college of de landelijke politie dit erkend hebben.

Betrokkene 1 heeft op 8 november 2016 tijdens zijn verhoor verklaard dat hij de enige is die zijn auto gebruikt. Sommige mensen die geen auto hebben vragen hem soms om hen te helpen. Dit doet hij soms één keer per week, soms twee keer. Soms tien dagen niet, soms weer vaker. Mensen bellen hem en vragen hem bijvoorbeeld een kast ergens te brengen, of iemand ’s nachts op te halen. De meeste zijn Syriërs. Mensen geven waarschijnlijk zijn nummer aan elkaar door als hij iemand geholpen heeft, zo weten ze hem te vinden, bijvoorbeeld als iemand naar de dokter moet. Mensen bellen hem en dan vraagt hij welke prijzen hen zijn aangeboden. Daarna zegt betrokkene 1 dat hij alleen zijn dieselkosten vergoed wil hebben, of dat het niet doorgaat. Soms vraagt hij de dieselkosten, die schat hij. Hij komt wel eens bij het asielzoekerscentrum, heel soms haalt hij iemand op als ze naar de dokter moeten. Als startpunt van zijn hulp aan anderen noemt betrokkene 1 de komst van de Syriërs naar Nederland. Op 1 juli 2016 heeft hij een man van het asielzoekerscentrum naar Den Haag gereden, iemand had de man zijn telefoonnummer gegeven. Betrokkene 1 had de man nog niet eerder gezien. Onderweg heeft de man broodjes en koffie voor hem betaald, ook heeft de man aan hem een contant bedrag betaald. Betrokkene 1 helpt veel mensen, als iemand een bank of stoel weggebracht wil hebben voor afval. Uiteraard moeten de mensen dat zelf betalen.

De in het Excel-bestand vermelde hits vanuit het ANPR-systeem in periode 2 ondersteunen de verklaring van betrokkene 1. De hits wijzen op veelvuldige reisbewegingen van de auto van betrokkene op snelwegen. In periode 2 wordt de auto van betrokkene 1 bijna dagelijks, vaak meerdere malen per dag geregistreerd op snelwegen door het hele land. Betrokkene 1 heeft tijdens het verhoor verklaard dat hij de enige is die in de auto rijdt. Aan de later ter zitting afgelegde verklaring dat ook zijn dochter in de auto reed, komt in dit geval, gelet op vaste rechtspraak over het terugkomen van een eerder tegenover een sociaal rechercheur afgelegde verklaring, geen betekenis toe (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512).

Verder blijkt uit de opgevraagde kilometerstanden van de auto van betrokkene 1 dat hij van 1 februari 2016 tot 8 november 2016 12.707 kilometer heeft gereden, waarbij betrokkenen vanaf 13 oktober 2016 geen gebruik hebben gemaakt van de auto in verband met vakantie. Dit komt neer op 1.494 kilometer per maand, wat opvallend hoog is voor betrokkene 1 die geen woon-werk verkeer heeft. Dit ondersteunt de conclusie dat betrokkene 1 veelvuldig als taxichauffeur reed.

Betrokkenen hebben daartegenover al in beroep gesteld dat de meeste ritten in het kader van hun eigen gezin zijn gemaakt. Zij hebben veel privéritten gemaakt in die periode in verband met het huwelijk van hun dochter, zij bezoeken wekelijks kerken door het hele land, zij bezoeken regelmatig een arts in het ziekenhuis in Zwolle, betrokkene 1 heeft een keer een bestelling opgehaald in Amsterdam en een sollicitatiegesprek gevoerd in Zwolle. Betrokkenen hebben deze stelling met enkele stukken onderbouwd. Dit is echter onvoldoende om de hoeveelheid geregistreerde ritten in periode 2 en de hoge kilometerstand te verklaren en doet bovendien niet af aan wat betrokkene 1 zelf heeft verklaard tegenover de sociaal rechercheur.

Gelet hierop behoeven de overige in beroep voorgedragen gronden die zien op de rechtmatige verkrijging of de bewijskracht van de andere onderzoeksbevindingen, zoals de overtredingsregistraties, de observaties, de financiële gegevens en de gehoorde getuigen, geen behandeling meer.

De in beroep voorgedragen grond dat het college de terugvordering niet mocht bruteren in verband met afgedragen loonbelasting en premies omdat betrokkenen niet in verzuim waren, ziet eraan voorbij dat artikel 58, vijfde lid, van de PW deze eis in ieder geval niet stelt aan brutering van een terugvordering die betrekking heeft op een inmiddels afgelopen fiscaal jaar, zoals hier het geval is.

Dat, zoals betrokkenen in beroep hebben aangevoerd, de bijstand op de peildatum van 7 maart 2017 nog niet was ingetrokken, of dat zij door die intrekking helemaal geen inkomen hebben gehad, maakt dit niet anders, nu het recht op bijstand, en dus ook op de individuele inkomenstoeslag, niet is vast te stellen.