Centrale Raad van Beroep, 26-01-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:221, 19/2804 WMO15

Appellante, geboren in 1997, is bekend met psychische klachten, waaronder anorexia nervosa, en een aandoening aan het houdings- en bewegingsapparaat. ROGplus heeft appellante in verband hiermee maatwerkvoorzieningen verstrekt op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren en Beschermd wonen 3, inclusief dagbesteding.

Op 3 januari 2018 heeft appellante ROGplus verzocht om een maatwerkvoorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget voor een traject waarbij zij wordt begeleid bij het opleiden van haar hond tot een assistentiehond. Bij besluit van 11 januari 2018 heeft ROGplus de gevraagde maatwerkvoorziening afgewezen. Bij besluit van 5 juni 2018 (bestreden besluit) heeft ROGplus het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 januari 2018 ongegrond verklaard, onder verwijzing naar een medisch rapport van Salude Deskundige Dienst (Salude) van 5 maart 2018. De reeds verstrekte maatwerkvoorzieningen leveren volgens het college een passende bijdrage aan de door appellante ondervonden beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie. De benodigde ondersteuning kan volgens het college niet worden geboden in de vorm van een (traject met behulp van een) assistentiehond omdat de effectiviteit daarvan niet voldoende wetenschappelijk is onderbouwd.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat aan het bestreden besluit geen bevoegdheidsgebrek kleeft. Het bestreden besluit is in overeenstemming met het bepaalde in artikel 30 van de Wet gemeenschappelijke regelingen in samenhang met de artikelen 4, tweede lid, en artikel 6, vierde lid, van de Gemeenschappelijke regeling ROGplus Nieuw Waterweg Noord genomen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat ROGplus zich op het standpunt heeft mogen stellen dat nog onvoldoende wetenschappelijk is aangetoond dat een assistentiehond een toegevoegde waarde heeft om beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie weg te nemen. Het door appellante in beroep overgelegde rapport van wetenschappelijk onderzoek over assistentiehonden doet hieraan niet af. Onder deze omstandigheden en onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 12 september 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2785) mocht ROGplus de gevraagde voorziening afwijzen.

3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Verder heeft zij aangevoerd dat het door ROGplus verrichte onderzoek onzorgvuldig en onvolledig is geweest. Ook heeft appellante weersproken dat er onvoldoende (wetenschappelijke) onderbouwing is van de effectiviteit van een assistentiehond. Na de uitspraak van de Raad van 12 september 2018 zijn verschillende onderzoeken gepubliceerd die de algemene positieve effecten van een assistentiehond op de zelfredzaamheid en participatie van mensen met PTSS onderschrijven. Appellante heeft in dit verband verwezen naar door haar in hoger beroep en eerder in beroep overgelegde stukken. Appellante heeft verzocht om zo nodig een deskundige te benoemen die de wetenschappelijke onderbouwing van de effectiviteit van de hulphond kan onderzoeken en vaststellen.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Over de bevoegdheid van ROGplus tot het nemen van het bestreden besluit heeft de rechtbank terecht en op juiste gronden overwogen dat aan de besluitvorming geen bevoegdheidsgebrek kleeft. De Raad verenigt zich met het oordeel van de rechtbank op dit punt en onderschrijft de overwegingen waarop dat oordeel berust. Wat appellante in hoger beroep naar voren heeft gebracht leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog van appellante dat ROGplus tevens aanbieder is in de zin van de Wmo 2015 is niet onderbouwd en treft reeds hierom geen doel.

Het betoog van appellante dat aan het bestreden besluit geen zorgvuldig en volledig onderzoek ten grondslag ligt, slaagt niet. Aan het bestreden besluit ligt een onderzoek van de medisch adviseur van Salude van 5 maart 2018 ten grondslag. Op basis van dit medisch advies heeft ROGplus zich een voldoende duidelijk beeld kunnen vormen van de hulpvraag van appellante en de problemen die zij ondervindt bij haar zelfredzaamheid en participatie.

De medisch adviseur van Salude heeft het dossier bestudeerd en heeft appellante op 27 februari 2018 thuis bezocht. Hij heeft, samengevat en voor zover van belang, geconcludeerd dat appellante vanwege haar psychische en lichamelijke beperkingen ernstig beperkt is in het persoonlijk en sociaal functioneren. Appellante kent een beperkt en in fasen een afwezig initiatiefvermogen. Zij heeft problemen met het onder de mensen komen. Daarom heeft zij begeleiding nodig bij activiteiten buitenshuis voor bijvoorbeeld het doen van eigen boodschappen en bij medische afspraken. Daarnaast vertoont appellante gedrag dat tot schade kan leiden van haarzelf en tot sterke verontrusting van derden in haar directe omgeving. Verder is appellante als gevolg van haar beperkingen ten aanzien van dynamisch handelen en statische houdingen voor verplaatsingen aangewezen op krukken en een handbewogen rolstoel. De medisch adviseur heeft vastgesteld dat appellante mantelzorg ontvangt van haar moeder in de vorm van hulp bij de algemene dagelijkse levensverrichtingen (ADL-handelingen) en begeleiding bij medische afspraken en het doen van boodschappen. Daarnaast ontvangt zij vanuit verschillende instanties meermalen per week diverse vormen van begeleiding op grond van de Wmo 2015 gericht op het vergroten van haar zelfstandigheid en participatie. Met deze begeleiding kan appellante aanzienlijk participeren. De rol van de participatiehond die daarnaast geclaimd wordt door appellante en de opleiders van de hond kan volgens de medisch adviseur niet wetenschappelijk onderbouwd worden.

De Raad stelt voorop dat het aan ROGplus is om, uitgaande van de vastgestelde problemen in de zelfredzaamheid en participatie en waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, te besluiten op welke wijze wordt voorzien in een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie als bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015. In dit geval heeft het college aan appellante, naast de hulp die haar moeder als mantelzorger biedt, maatwerkvoorzieningen verstrekt voor ondersteuning bij het sociaal en persoonlijk functioneren en Beschermd wonen. Deze maatwerkvoorzieningen zijn bedoeld voor het verbeteren van de zelfredzaamheid en participatie van appellante. Uit wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd volgt niet dat ROGplus hiermee ten tijde van belang geen passende bijdrage heeft geleverd. Het in het bestreden besluit neergelegde en gemotiveerde standpunt dat de toegevoegde waarde van een assistentiehond onvoldoende is gebleken, vormt een toereikende grondslag om de door appellante gewenste maatwerkvoorziening niet te verstrekken. Hieraan voegt de Raad, mede naar aanleiding van de in hoger beroep door appellante overgelegde stukken, nog het volgende toe. Ter zitting is gesproken over onderzoeken naar de werking en effectiviteit van een assistentiehond, alsmede over de ontwikkelingen hierin sinds de uitspraak van de Raad van 12 september 2018. Desgevraagd – en voor zover hier van belang – heeft [naam] hierover het volgende toegelicht. Er is nog geen sluitende theorie over hoe het werkt dat een hond voorvoelt hoe het met mensen is. Er zijn sinds maart 2018 wel veel (pilot)studies gedaan waaruit blijkt dat mensen zelf aangeven enorm veel baat te hebben bij een assistentiehond. Dit zijn onder meer de onderzoeken die appellante in deze zaak heeft genoemd. Dat mensen met psychische problematiek door een hond meer zelfredzaam worden en beter kunnen participeren wordt uit steeds meer onderzoeken duidelijk. Er is geen sluitende theorie, dus het kan geen wetenschappelijk onderzoek zijn waarbij iets wordt gefalsificeerd of wordt geverifieerd. Het wetenschappelijk onderzoek is altijd een statistisch onderzoek, waarbij op basis van aantallen kan worden vastgesteld, met controlegroepen, of het wel of niet werkzaam is. Dat onderzoek is nu komende. In Nederland worden op dit moment twee belangrijke onderzoeken gedaan. Eén onderzoek in opdracht van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport naar epilepsie-hulphonden, uitgevoerd door de Erasmus Universiteit. Dit is een onderzoeksgroep die zich specialiseert in de effectiviteit en de kosten van de inzet van zorgmiddelen. Zorginstituut Nederland en de zorgverzekeraars volgen dit onderzoek. De verwachting is dat de resultaten hiervan over twee à drie jaar zullen komen. Daarnaast loopt er een onderzoek gericht op de werking van assistentiehonden bij veteranen met PTSS, uitgevoerd door de faculteit diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht. Hierbij is het ministerie van Defensie nauw betrokken. Van dat onderzoek worden eind 2022 de resultaten verwacht. Onze verwachting is dat deze onderzoeken zullen bijdragen aan het besef dat assistentiehonden effectief zijn voor mensen met psychische problematiek in bepaalde situaties, aldus [naam].

Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt. Er bestaat geen aanleiding voor het benoemen van een deskundige. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.

Of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden na het verstrijken van de zes weken termijn waarbinnen de rechter na sluiting van het onderzoek ter zitting uitspraak behoort te doen, wordt ambtshalve beoordeeld. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling in de bestuurlijke fase mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM vangt aan als op zijn minst gesproken kan worden van een geschil tussen partijen. Over het algemeen zal dat zijn op het moment dat een bezwaarschrift wordt ingediend tegen het primaire besluit of, in voorkomende gevallen, tegen het uitblijven daarvan (uitspraak van de Raad van 13 maart 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC7537).

In de bijzondere omstandigheden van dit geval is de Raad van oordeel dat de redelijke termijn is aangevangen met de brief van de gemachtigde van appellante van 22 december 2017, die door ROGplus op 3 januari 2018 is ontvangen en door ROGplus als bezwaarschrift is aangemerkt. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van appellante door ROG Plus op 3 januari 2018 tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en ruim drie weken verstreken. Dit is meer dan vier jaar, zodat per instantie dient te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de fase bij de bestuursrechter. Dat leidt tot een schadevergoeding van € 500,-, waarbij de Raad in aanmerking neemt dat niet is gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt. De Raad zal daarom de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), waaraan deze overschrijding moet worden toegerekend, veroordelen tot betaling van dit bedrag aan appellante.