Centrale Raad van Beroep, 24-01-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:190, 19 / 5146 PW

1.1.

Appellanten ontvingen bijstand vanaf 10 februari 2010, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden.

1.2.

In het kader van een periodiek heronderzoek naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand heeft het college appellanten uitgenodigd voor een gesprek op 14 november 2018, met het verzoek de bij de uitnodiging gevoegde formulieren volledig ingevuld en ondertekend mee te nemen en ook alle gevraagde bewijsstukken, waaronder bankafschriften over de laatste drie maanden van alle rekeningen.

1.3.

Appellanten hebben tijdens het gesprek op 14 november 2018 een ingevuld en ondertekend heronderzoeksformulier overgelegd. Daarop hebben zij melding gemaakt van twee rekeningen die bij het college niet bekend waren, te weten een rekening bij de ABN AMRO-bank eindigend op [nummer] (ABN-rekening) en een rekening bij de ING-bank eindigend op [nummer] (ING-rekening). Appellanten hebben van beide rekeningen een aantal bankafschriften overgelegd.

1.4.

Bij brief van 14 november 2018 heeft het college appellanten verzocht om uiterlijk op 28 november 2018 onder meer alle bankafschriften van de ABN- en ING-rekening vanaf de opening van deze rekeningen over te leggen, met uitzondering van de al overgelegde afschriften (gevraagde bankafschriften). Appellanten hebben wel de openingsovereenkomst van de ABN-rekening ingeleverd, maar niet de gevraagde bankafschriften. Uit de overgelegde openingsovereenkomst blijkt dat de ABN-rekening is geopend op 9 januari 2017.

1.5.

Bij besluit van 5 december 2018 (besluit 1) heeft het college het recht op bijstand van appellanten met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de PW opgeschort met ingang van 28 november 2018. Hierbij heeft het college appellanten in de gelegenheid gesteld het verzuim te herstellen door de gevraagde bankafschriften uiterlijk 19 december 2018 alsnog in te leveren. Appellanten hebben binnen de hersteltermijn een aantal bankafschriften van de ING-rekening overgelegd. Van de ABN-rekening hebben zij geen bankafschriften ingeleverd.

1.6.

Bij besluit van 7 januari 2019 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 28 november 2018 ingetrokken met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de PW op de grond dat appellanten niet alle bij besluit 1 gevraagde bankafschriften hebben ingeleverd binnen de hersteltermijn.

1.7.

Appellanten hebben op 12 november 2018 een aanvraag om individuele inkomenstoeslag voor 2018 ingediend. Bij besluit van 10 januari 2019 (besluit 3) heeft het college deze aanvraag buiten behandeling gesteld op de grond dat appellanten de bij besluit 1 gevraagde bankafschriften niet hebben ingeleverd.

1.8.

Appellanten hebben op 17 januari 2019 alsnog bankafschriften van de ABN-rekening overgelegd.

1.9.

Bij besluit van 24 januari 2019 (besluit 4), voor zover hier van belang, heeft het college de algemene en bijzondere bijstand van appellanten over de periode van 9 januari 2017 tot en met 27 november 2018 ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand van hen teruggevorderd tot een bedrag van in totaal € 32.738,35 bruto. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellanten de inlichtingenverplichting hebben geschonden, omdat zij de gevraagde bankafschriften niet hebben verstrekt. Als gevolg daarvan kan het college niet bepalen of appellanten in bijstandbehoevende omstandigheden verkeren.

1.10.

Appellanten hebben tegen besluiten 1 tot en met 4 bezwaar gemaakt. Tijdens de bezwaarprocedure hebben zij nog een aantal bankafschriften van de ING-rekening ingeleverd.

1.11.

Bij besluit van 22 februari 2019 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Bij besluit van 17 april 2019 (nader besluit) heeft het college bestreden besluit 1 gewijzigd en het recht op bijstand van appellanten opgeschort met ingang van 29 november 2018. Ook heeft het college een vergoeding toegekend voor de door appellanten gemaakte kosten van het bezwaar tegen besluit 1.

1.12.

Bij besluit van 7 mei 2019 (bestreden besluit 2), voor zover hier van belang, heeft het college de bezwaren tegen besluiten 2, 3, en 4 gegrond verklaard en deze besluiten, onder verwijzing naar het nader besluit, herroepen zoals hierna is weergegeven. Verder heeft het college een vergoeding voor de kosten van bezwaar toegekend ter hoogte van € 1.024,-, waarbij is uitgegaan van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).

1.13.

Appellanten hebben op 28 maart 2019 bijstand aangevraagd. In verband met deze aanvraag heeft het college appellanten gevraagd uit te leggen hoe zij in de periode voorafgaand aan de aanvraag in hun levensonderhoud hebben voorzien.

1.14.

Bij besluit van 19 juli 2019 (besluit 5), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 september 2019 (bestreden besluit 3), heeft het college de aanvraag om bijstand afgewezen. Het college heeft, voor zover van belang, aan bestreden besluit 3 ten grondslag gelegd dat appellanten niet met concrete, objectieve en verifieerbare gegevens aannemelijk hebben gemaakt dat zij in de periode voorafgaand aan de aanvraag van leningen tot een bedrag van in totaal € 7.000,- hebben geleefd. Omdat appellanten onvoldoende duidelijkheid hebben verschaft over hun financiële situatie, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat zij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeren, waardoor het college het recht op bijstand niet kan vaststellen.

1.15.

Het college heeft appellanten met ingang van 5 september 2019 weer bijstand toegekend naar de norm van gehuwden.

2.1.

De rechtbank heeft het nader besluit met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) betrokken bij het beroep tegen bestreden besluit 1. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit 1, bestreden besluit 2 en het nader besluit ongegrond verklaard.

2.2.

Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

In het hoger beroepschrift staat dat de conclusie van de rechtbank over de opschorting met ingang van 29 november 2018 niet wordt betwist, dat het hoger beroep zich niet uitstrekt tot dit punt en dat de conclusie van de rechtbank over de intrekking per die datum (ook) niet wordt betwist.

4.2.

De gemachtigde van appellanten heeft ter zitting, op vragen van de Raad, gezegd dat de opschorting en intrekking per 29 november 2018 ook in hoger beroep worden betwist en dat de opmerkingen in het hoger beroepschrift over het niet betwisten van de conclusies van de rechtbank daarover misschien verkeerd geformuleerd zijn. Appellanten zijn het met de opschorting en daarmee samenhangende intrekking namelijk nog steeds niet eens. De tekst van het hoger beroepschrift is echter niet voor tweeërlei uitleg vatbaar en leidt onmiskenbaar tot de conclusie dat appellanten de opschorting en intrekking in hoger beroep niet meer bestrijden. In de enkele stelling ter zitting dat de bewuste passages misschien verkeerd zijn geformuleerd, ziet de Raad geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen.

4.3.

Het staat een appellant vrij om de gronden van hoger beroep aan te vullen. Dit is in ieder geval anders voor zover een beroepsgrond wordt aangevoerd onder zodanige omstandigheden, dat behandeling ervan zou leiden tot een inbreuk op een goede procesorde. Zie de uitspraak van 15 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3174. Voor zijn oordeel vindt de Raad steun in het arrest van de Hoge Raad van 10 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BO6786.

4.4.

Zoals uit 4.2 volgt, hebben appellanten de gronden over de opschorting en intrekking per 29 november 2018 bewust en ondubbelzinnig prijsgegeven. Het eerst ter zitting in hoger beroep opnieuw betwisten van de opschorting en intrekking per 29 november 2018, leidt er, gegeven het uitgangspunt dat is weergegeven onder 4.3 toe, dat de hierop betrekking hebbende gronden niet zullen worden besproken.

4.5.

Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het college. Dit betekent dat het college de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Het ligt daarom op de weg van het college om aan de hand van uit onderzoek verkregen gegevens aannemelijk te maken dat en in welk opzicht appellanten in de periode in geding de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW op hen rustende inlichtingenverplichting niet of niet naar behoren zijn nagekomen door geen, onvolledige of onjuiste mededeling te doen van feiten of omstandigheden die van invloed zijn of kunnen zijn op het recht op bijstand.

4.6.

Ter zitting heeft het college een nader standpunt ingenomen over de grondslag van de intrekking over de periode in geding. Het college stelt zich niet meer op het standpunt dat appellanten in deze periode de inlichtingenverplichting hebben geschonden door de gevraagde bankafschriften van de ABN-rekening en de ING-rekening niet te verstrekken, maar dat zij die verplichting hebben geschonden door geen duidelijkheid te geven over hun financiële situatie en dat als gevolg daarvan het recht op bijstand niet is vast te stellen. Hierbij heeft het college gewezen op het volgende. Op de ING-rekening hebben meerdere kasstortingen plaatsgevonden. Deze kasstortingen duiden op een onbekende geldstroom. Appellanten hebben verklaard dat de gestorte bedragen zien op bedragen die met gokken zijn gewonnen. Maar op grond van deze verklaring kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. In 2015 en 2016 hebben ook kasstortingen met grote bedragen plaatsgevonden. Hieruit blijkt dat de onbekende geldstroom al eerder aanwezig was.

4.7.

Dit nadere standpunt van het college brengt mee dat het bestreden besluit, voor zover het de intrekking over de periode in geding betreft niet deugdelijk is gemotiveerd. De Raad zal onderzoeken of dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. In dat kader moet worden beoordeeld of het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellanten in de periode in geding geen duidelijkheid hebben gegeven over hun financiële situatie, omdat zij beschikten over een onbekende geldstroom waar zij geen inzicht hebben gegeven. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.8.

Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de PW, voor zover hier van belang, kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 van de PW heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.

4.9.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, stelt de gemeenteraad bij verordening regels over het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de PW. Op grond van het tweede lid van dit artikel hebben de regels, voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.

4.10.

De gemeenteraad van Huizen heeft ter uitvoering van het bepaalde in artikel 8 van de PW de Verordening sociaal domein gemeente Huizen 2018 (Verordening) vastgesteld. De Verordening geldt vanaf 1 mei 2018.

4.11.

Volgens artikel 1:1 van de Verordening wordt verstaan onder inkomen: het totaal van het inkomen, bedoeld in artikel 32 van de Participatiewet, en de algemene bijstand, onder peildatum: datum waartegen een persoon individuele inkomenstoeslag aanvraagt, en onder referteperiode: periode van 36 maanden voorafgaand aan de peildatum.

4.12.

Volgens artikel 4.1.2 heeft een betrokkene een langdurig laag inkomen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Participatiewet als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 110 procent van de toepasselijke bijstandsnorm.

4.13.

Appellanten hebben aangevoerd dat het recht op individuele inkomenstoeslag wel kan worden vastgesteld, nu alle daarvoor benodigde informatie beschikbaar is.

4.14.

Deze beroepsgrond slaagt. Het college heeft ter zitting ook erkend dat het recht op individuele inkomenstoeslag kan worden vastgesteld. Dit betekent dat bestreden besluit 2 ook voor zover het de afwijzing van de aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag betreft niet rust op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad ziet hierin echter geen aanleiding om de aangevallen uitspraak ook om die reden te vernietigen. Dit motiveringsgebrek kan namelijk wel met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat appellanten door het hier aan de orde zijnde gebrek in de motivering van bestreden besluit 2 niet zijn benadeeld. De volgende overwegingen liggen aan dit oordeel ten grondslag.

4.15.

Appellanten hebben aangevoerd dat de toegekende bezwaarkostenvergoeding te laag is, omdat de bezwaren tegen besluiten 2 tot en met 4 niet kunnen worden aangemerkt als samenhangende zaken zoals bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb. De zaken verschillen en de werkzaamheden waren niet nagenoeg identiek. Ter zitting heeft de gemachtigde van appellanten daar nog aan toegevoegd dat voor de bezwaarzaken ook verschillende toevoegingen zijn afgegeven door de Raad voor Rechtsbijstand, en dat de Raad dat standpunt behoort te volgen.

4.16.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierbij is het volgende van betekenis.

4.17.

Uit 4.6 tot en met 4.7.7 volgt dat bestreden besluit 2 niet op een deugdelijke grondslag berust voor zover het de intrekking over de periode in geding betreft. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat aangevallen uitspraak 1, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover het de intrekking over de periode in geding betreft. Gelet hierop komt aan de terugvordering de grondslag te ontvallen. Om die reden zal bestreden besluit 2 ook worden vernietigd voor zover het de terugvordering betreft.

4.18.

Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Omdat de Raad onvoldoende gegevens heeft om zelf in de zaak te voorzien, zal hij het college opdragen om een nieuw besluit op het bezwaar tegen besluit 4 te nemen. Hierbij zal het recht op bijstand over de periode in geding alsnog moeten worden vastgesteld met inachtneming van wat in 4.7.5 en 4.7.6 is overwogen. Ook zal het college bij het nieuwe besluit op bezwaar de hoogte van het terug te vorderen bedrag opnieuw moeten vaststellen. Nu het nog slechts gaat om een financiële uitwerking, bestaat voor toepassing van een zogenoemde bestuurlijke lus geen aanleiding. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

4.19.

De afwijzing van de aanvraag van appellanten moet worden beoordeeld over de periode van 28 maart 2019 tot en met 19 juli 2019.

4.20.

Iemand die bijstand aanvraagt moet aannemelijk maken dat hij recht heeft op bijstand. De bewijslast van de bijstandbehoevendheid rust dus in beginsel op de aanvrager. Een aanvrager moet daarom feiten en omstandigheden aannemelijk maken die duidelijkheid geven over zijn woon- en leefsituatie en over zijn financiële situatie. Daarna moet de bijstandverlenende instantie in het kader van de onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid controleren. Indien een aanvrager niet aan de inlichtingen- of medewerkingsverplichting voldoet, is dit een grond voor weigering van de bijstand indien als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.

4.21.

Appellanten hebben aangevoerd dat zij aannemelijk hebben gemaakt dat zij ten tijde van belang in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerden. Zij ontvingen geen bijstand meer en waren aangewezen op het aangaan van leningen om in hun levensonderhoud te voorzien. Van de leningen zijn desgevraagd duidelijke en ondertekende documenten opgemaakt met een terugbetalingsclausule daarin. Zij konden niet meer doen dan dat. Dat niet direct tot op de cent nauwkeurig kon worden vermeld om welke bedragen het ging doet daar niet aan af.

4.22.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierbij is het volgende van betekenis.

4.23.

Wat appellanten verder nog hebben aangevoerd komt erop neer dat op de aanvraag van 28 maart 2019 bijstand had moeten worden toegekend, omdat het college appellanten vanaf 5 september 2019 wel bijstand heeft toegekend, terwijl hun financiële situatie toen hetzelfde was als op 28 maart 2019.

4.24.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Over de situatie van appellanten vanaf 5 september 2019 zijn geen gegevens bekend. Daarbij komt dat volgens het college de bijstand met ingang van 5 september 2019 is toegekend vanuit coulance. Ten tijde van die aanvraag had het college dezelfde twijfels over de bijstandbehoevendheid van appellanten als ten tijde van de aanvraag van 28 maart 2019. Maar toch heeft het college vanaf 5 september 2019 bijstand toegekend om de vicieuze cirkel waarin appellanten zich op dat moment bevonden te doorbreken en om een ernstige situatie te voorkomen. Appellanten waren op dat moment namelijk gedagvaard door de woningverhuurder, wat mogelijk tot huisuitzetting zou leiden. Appellante – die ziek is – dreigde bovendien haar zorgverzekering te verliezen. Dat het college bijstand heeft toegekend per 5 september 2019 betekent dus niet dat het college met ingang van een eerdere datum bijstand had moeten toekennen.

4.25.

Uit 4.22 tot en met 4.24 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 niet slaagt. Deze uitspraak zal daarom worden bevestigd.