Centrale Raad van Beroep, 30-07-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1525, 20/2508 WIA
Centrale Raad van Beroep, 30-07-2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1525, 20/2508 WIA
Gegevens
- Instantie
- Centrale Raad van Beroep
- Datum uitspraak
- 30 juli 2024
- Datum publicatie
- 30 juli 2024
- ECLI
- ECLI:NL:CRVB:2024:1525
- Zaaknummer
- 20/2508 WIA
Inhoudsindicatie
Vaststelling dagloon volgens de wettelijke regels, namelijk door het totale loon in het refertejaar te delen door 261 dagen. In het refertejaar was sprake van een periode waarin appellant geen loon had (loonloze periodes). Daardoor viel het dagloon lager uit dan het dagloon voor de WW. De Raad oordeelt dat de wettelijke regels over de berekening van het WIA-dagloon gedeeltelijk buiten toepassing moeten blijven wegens strijd met het verbod van discriminatie. Het Uwv moet het dagloon opnieuw berekenen en dus ook de hoogte van de WIA-uitkering. Zie ook de uitspraken ECLI:NL:CRVB:2024:1523 en ECLI:NL:CRVB:2024:1524.
Uitspraak
20/2508 WIA
Datum uitspraak: 30 juli 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 mei 2020, 19/4910 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht heeft geweigerd het dagloon waarop de WIA-uitkering van appellant is gebaseerd te herzien.
De problematiek die in deze zaak speelt is de volgende.
Wanneer iemand recht heeft op een WIA-uitkering wordt het dagloon waarnaar die uitkering wordt berekend bepaald door het loon dat in het refertejaar is verdiend te delen door het aantal dagloondagen in dat refertejaar. Ook de dagloondagen die liggen in tijdvakken in het refertejaar waarin de betrokkene geen inkomen heeft gehad – de zogenoemde loonloze tijdvakken – worden daarbij meegeteld. Wanneer iemand recht heeft op een WW-uitkering wordt het dagloon waarnaar die uitkering wordt berekend ook bepaald door het loon dat in het refertejaar is verdiend te delen door het aantal dagloondagen in dat refertejaar. De dagloondagen die liggen in loonloze tijdvakken worden dan echter níet meegeteld. Dit is geregeld in het Dagloonbesluit.
Appellant heeft in het refertejaar, dat liep van 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016, € 19.896,93 verdiend. Het Uwv heeft om het WIA-dagloon te bepalen dit loon gedeeld door 261 dagloondagen. Dit zijn alle dagloondagen uit het hele refertejaar. Appellant wil dat, net als bij een WW-gerechtigde, de 85 dagloondagen van zijn loonloze tijdvakken binnen het refertejaar buiten aanmerking worden gelaten. Hij wil dus dat het loon wordt gedeeld door 176 dagloondagen in plaats van door 261 dagloondagen, waardoor het dagloon aanzienlijk hoger is. Appellant voert daartoe aan dat de keuze van de besluitgever in het Dagloonbesluit leidt tot een ongerechtvaardigd verschil, welk verschil enkel en alleen is terug te voeren op arbeidsongeschiktheid, handicap, beperkingen, gezondheidstoestand dan wel disability. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt en dat het dagloon opnieuw moet worden vastgesteld met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.A. Timmer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juni 2022. Appellant is verschenen via een beeldverbinding, bijgestaan door mr. Timmer. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C. Puister.
De Raad heeft het onderzoek na de zitting heropend en vragen gesteld aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister). In een brief van 20 maart 2023 heeft de minister deze vragen beantwoord. Een afschrift van de brief van de minister is aan partijen toegezonden. Partijen hebben daarop gereageerd.
Bij brief van 15 december 2022 heeft mr. H.S. Huisman, advocaat, zich als opvolgend gemachtigde van appellant gesteld.
Partijen hebben vragen van de Raad beantwoord die betrekking hebben op artikel 1 van het Twaalfde Protocol (TP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in het licht van het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Negovanović e.a. tegen Servië van
20 juni 2022.1
Naar aanleiding van het verzoek van appellant om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
Op 3 april 2024 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Huisman. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Puister en
mr. J. Hut.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Op 18 april 2018 heeft appellant een uitkering aangevraagd op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Bij besluit van 24 mei 2018 heeft het Uwv appellant een loongerelateerde WGA-uitkering toegekend met ingang van 28 juli 2018, waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld op 100%. Het WIA-dagloon is berekend op € 65,56. Daarbij is het Uwv uitgegaan van een referteperiode van 1 juli 2015 tot en met 30 juni 2016, van een totaal genoten loon tijdens de referteperiode van € 16.531,48 en van 261 dagloondagen.
Het bezwaar van appellant tegen het besluit van 24 mei 2018 is bij de beslissing op bezwaar van 9 januari 2019 gegrond verklaard in die zin dat het WIA-dagloon is aangepast naar € 79,71. Daarbij is het Uwv uitgegaan van een totaal genoten loon tijdens de referteperiode van € 19.896,93 en 261 dagloondagen.
Appellant heeft op 8 maart 2019 een verzoek ingediend tot herziening van het WIAdagloon, zoals vastgesteld in het besluit van 9 januari 2019. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 16 mei 2007,2 heeft appellant verzocht het WIA-dagloon met ingang van de datum van zijn verzoek te herzien en bij de berekening daarvan de kalendermaanden waarin geen inkomen is ontvangen buiten beschouwing te laten.
Bij besluit van 21 maart 2019 heeft het Uwv geweigerd het besluit van 9 januari 2019 te herzien. Het bezwaar van appellant tegen dit besluit is in de beslissing op bezwaar van 18 juli 2019 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank allereerst overwogen dat appellant terecht heeft verwezen naar de uitspraak van de Raad van 16 mei 2007,3 om te onderbouwen dat herziening van een duuraanspraak mogelijk is voor de toekomst zonder de aanwezigheid van nieuwe feiten of omstandigheden. Naar het oordeel van de rechtbank is hierin echter geen aanleiding gelegen om het besluit onrechtmatig te achten, aangezien het Uwv tevens inhoudelijk is ingegaan op de door appellant ingebrachte gronden. Voorts heeft de rechtbank verwezen naar de vaste rechtspraak van de Raad, waaronder uitspraken van 13 december 2017,4 van 15 april 2020,5 en van 28 december 20166. De Raad heeft daarin geoordeeld dat het dagloon van de betrokkene terecht was berekend volgens de hoofdregel van artikel 16 van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit), op grond waarvan alleen de uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) en het ontvangen loon in het refertejaar in aanmerking konden worden genomen en het totale loon vervolgens is gedeeld door 261 loondagen. De Raad heeft daarin eveneens overwogen dat duidelijk is dat deze berekening voor de betrokkene een fors dagloon verlagend effect had, maar dat het Dagloonbesluit geen ruimte biedt om af te wijken van de imperatief voorgeschreven berekeningswijze. Ook heeft de Raad in deze rechtspraak erop gewezen dat aan artikel 5 van het Dagloonbesluit per 1 december 2016 een bepaling is toegevoegd om het gebleken nadelig effect voor die groep te repareren omdat de regelgever niet had onderkend welke inkomensgevolgen deze wijziging zou hebben voor een bepaalde groep werknemers, zoals starters of herintreders. Dit is bij de dagloonregels die gelden voor de Wet WIA niet het geval geweest. Voor de berekening van het WIA-dagloon is geen aanleiding gezien een gewijzigde bepaling op te nemen in het Dagloonbesluit. In de uitspraak van 28 december 20167 heeft de Raad het beroep op het gelijkheidsbeginsel afgewezen omdat WW-gerechtigden en WIAgerechtigden niet kunnen worden beschouwd als gelijke gevallen. De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen aanleiding wordt gezien in dit geval anders te oordelen dan volgens de vaste rechtspraak van de Raad. Nu geen sprake is van gelijksoortige gevallen, komt het bestreden besluit niet in strijd met artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het TP. Volgens de rechtbank is van strijd met het loondervingsprincipe geen sprake, aangezien het Uwv rekening heeft gehouden met het loon en de uitkeringen die appellant in de referteperiode heeft genoten. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat artikel 16 van het Dagloonbesluit dwingend is geformuleerd, zodat er geen ruimte bestaat voor een belangenafweging.
Het standpunt van appellant
Appellant heeft in hoger beroep zijn beroepsgronden herhaald. Appellant wijst erop dat anders dan voor de WW voor de Wet WIA in het Dagloonbesluit niet een bepaling is opgenomen dat kalendermaanden zonder loon tijdens de referteperiode buiten beschouwing dienen te worden gelaten bij de berekening van het dagloon. Appellant heeft aangevoerd dat voor zover ter zake een bewuste keuze door de wetgever is gemaakt deze keuze strijdig is met artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het TP. Dit is volgens appellant zo omdat indien iemand niet de gehele referteperiode heeft gewerkt en na het einde van de wachttijd van de Wet WIA in aanmerking komt voor een uitkering op grond van de WW, na weigering van een WIA-uitkering, deze persoon een hogere uitkering krijgt dan wanneer dezelfde persoon wel een WIA-uitkering is toegekend. De keuze van de wetgever leidt daarmee tot een ongerechtvaardigd verschil tussen de berekening en vaststelling van het dagloon bij werkloosheid en het dagloon bij arbeidsongeschiktheid, welk verschil enkel en alleen is terug te voeren op arbeidsongeschiktheid, handicaps, beperkingen, gezondheidstoestand dan wel disability. Appellant heeft daarbij gewezen op het arrest van het EHRM van 30 april 2009 in de zaak Glor tegen Zwitserland,8 waarin is geoordeeld dat de gezondheidsstatus van een persoon, waaronder te begrijpen het hebben van een handicap en andere gezondheidsgebreken, onder het begrip "andere status" in de zin van artikel 14 van het EVRM valt. Het niet aanpassen van het dagloon is volgens appellant in zijn geval bijzonder schrijnend aangezien zijn gezondheid ernstig verslechterd is en de kans aanwezig is dat hij langere tijd afhankelijk zal zijn van een WIA-uitkering. In de visie van appellant moet bij de berekening van zijn WIA-dagloon worden uitgegaan van 261 – 85 = 176 dagloondagen, op dezelfde manier als dat bij de berekening van een WW-dagloon zou zijn gebeurd. Het dagloon is hierdoor aanzienlijk hoger. Appellant verzoekt tevens vergoeding van de wettelijke rente en vergoeding van immateriële schade ten gevolge van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Appellant heeft in reactie op het antwoord van de minister op de vragen van de Raad aangevoerd dat er onderscheid wordt gemaakt tussen belanghebbenden die allen twee jaar arbeidsongeschikt zijn. Dit onderscheid is terug te voeren op (ernst van) disability. De minister geeft geen objectieve of redelijke rechtvaardigingsgrond voor dit onderscheid, zodat dit onderscheid strijdig is met artikel 14 EVRM in samenhang met artikel 1 van het TP.
In reactie op de door de Raad gestelde vragen over de toepassing van artikel 1 van het TP en het arrest in de zaak Negovanović heeft appellant te kennen gegeven dat volgens hem artikel 1 van het TP van toepassing is in de kwestie waar het in deze zaak om gaat. Dit heeft tot gevolg dat aan de hand van het door het EHRM genoemde stappenplan bekeken dient te worden of in dit geval sprake is van een schending van artikel 1 van het TP. Daarbij wijst appellant op vaste rechtspraak van het EHRM (zie onder meer het arrest van het EHRM van 22 maart 2016 in de zaak Guberina tegen Kroatië9 alsmede het arrest in de zaak Glor tegen Zwitserland). Hieruit blijkt dat de beoordelingsbevoegdheid die staten hebben bij het rechtvaardigen van ongelijke behandeling zeer beperkt is wanneer het gaat om zaken die betrekking hebben op personen met een handicap, dan wel dat sprake dient te zijn van zeer zwaarwegende redenen ter rechtvaardiging van de beperking (zie onder meer het arrest van het EHRM van 20 mei 2010 in de zaak Alajos Kiss tegen Hongarije10 en het arrest van het EHRM van 10 maart 2011 in de zaak Kiyutin tegen Rusland11). Volgens appellant zou de uitkomst in deze zaak moeten zijn dat – in verband met strijd met artikel 1 van het TP en het evenredigheidsbeginsel – voor de berekening van zijn dagloon aansluiting wordt gezocht bij de berekening van het dagloon in de WW.
Het standpunt van het Uwv
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Het Uwv heeft daarbij gewezen op de uitspraak van de Raad van 15 april 2020,12 waarin de Raad heeft overwogen dat artikel 5 van het Dagloonbesluit afwijkt van artikel 16 van het Dagloonbesluit omdat door de wijziging van het Dagloonbesluit in 2015 alleen voor WW-gerechtigden een onverwacht nadelig effect optrad. Volgens het Uwv moet afgaande op deze uitspraak het hoger beroep ongegrond worden verklaard. Wat betreft het beroep van appellant op het EVRM wijst het Uwv op de uitspraak van de Raad van 6 augustus 2020.13 Volgens constante rechtspraak van het EHRM is een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van het EVRM discriminerend als dit niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken daarbij over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Dat aan artikel 5 van het Dagloonbesluit voor de berekening van het WWdagloon voor genoemde groep werknemers per 1 december 2016 een bepaling is toegevoegd om het gebleken nadelig effect voor die groep te repareren, levert geen "verdacht" onderscheid tussen werkenden en arbeidsongeschikten op. Dit geldt vooral waar het, zoals hier, gaat om een regeling op het terrein van de sociale zekerheid. Bij een dergelijke regeling is er eerst sprake van discriminatie in de zin van artikel 14 van het EVRM indien zij van redelijke grond is ontbloot. Dit laatste is hier niet het geval.
Het Uwv ziet in de brief van de minister van 20 maart 2023 een bevestiging van zijn standpunt dat de regelgeving juist is toegepast en dat voor het Uwv geen ruimte bestaat om in individuele gevallen van de regelgeving af te wijken.
In reactie op de vragen van de Raad over de toepassing van artikel 1 van het TP in het licht van het arrest Negovanović heeft het Uwv het volgende naar voren gebracht. De eerste vraag die moet worden beantwoord is of het verschil in behandeling bij de berekening van het dagloon voor de WW en de WIA bij loonloze tijdvakken is gebaseerd op een identificeerbaar kenmerk of status. Dit is niet het geval. Dat voor de WW en de WIA verschillende dagloonregels gelden, houdt namelijk verband met de aanleiding voor het ontvangen van de uitkering. De WW-uitkering wordt verstrekt in verband met het verlies van de laatst verrichte werkzaamheden en het daarbij behorende loon van de werkgever. De WIA-uitkering wordt verstrekt in verband met de algemene (on)geschiktheid voor werk. Het Uwv heeft er in dit verband nog op gewezen dat loonloze tijdvakken ook bij een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) niet tot een lager dagloon leiden, terwijl deze uitkering net als de WIAuitkering wordt verstrekt aan personen in verband met hun medische beperkingen. Omdat geen sprake is van een verschil in behandeling naar status, is volgens het Uwv geen sprake van discriminatie en behoeven de andere twee vragen uit het arrest Negovanović geen beantwoording. Voor zover hieraan toch wordt toegekomen, heeft het Uwv zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van personen die zich in een gelijke of relevant soortgelijke situatie bevinden. Het Uwv heeft er in dit verband op gewezen dat personen die na het vervullen van de wachttijd recht hebben op een WW-uitkering meer dan 65% van hun laatstverdiende loon kunnen verdienen. WIA-gerechtigden zijn daartoe niet in staat. Verder heeft het Uwv erop gewezen dat waar in de rechtspraak van het EHRM wordt gesproken over ‘disability’, het gaat over arbeidsongeschiktheid in de zin van medische beperkingen. De Wet WIA kent een ander arbeidsongeschiktheidsbegrip. Daarbij wordt naast medische beperkingen ook rekening gehouden met arbeidskundige aspecten. De mate van arbeidsongeschiktheid volgens de Wet WIA biedt daarom alleen een indicatie van het verlies aan verdienvermogen en kent geen rechtstreeks verband met de medische beperkingen. Tot slot heeft het Uwv gesteld dat de verschillen in de vaststelling van het dagloon voor de WW en de WIA-uitkering niet zonder reden zijn. Het Uwv heeft in dit verband verwezen naar de brief van de minister van 20 maart 2023.