Parket bij de Hoge Raad, 17-06-2011, BQ0709, 10/02380

CONCLUSIE inzake:

1. Voorgeschiedenis

1.1 Verzoekster tot cassatie heeft op 6 april 2009 bij de rechtbank Zwolle-Lelystad een verzoek ingediend om tot de schuldsaneringsregeling te worden toegelaten. Dit verzoek is door de rechtbank bij vonnis d.d. 31 augustus 2009 afgewezen, maar in appel door het hof te Arnhem bij arrest d.d. 12 november 2009 alsnog toegewezen.

1.2 Bij vonnis d.d. 31 maart 2010 heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad op voordracht van de rechter-commissaris de schuldsaneringsregeling beëindigd onder toepassing van artikel 350, lid 1 en lid 3, sub f Fw. Sub f wordt als beëindigingsgrond vermeld dat feiten en omstandigheden bekend zijn geworden die op het tijdstip van de indiening van het verzoekschrift tot toelating tot de schuldsaneringsregeling reeds bestonden en die reden zouden zijn geweest het verzoek af te wijzen overeenkomstig artikel 288, eerste en tweede lid Fw. Als zulke feiten en omstandigheden merkt de rechtbank aan dat verzoekster tot cassatie in de periode van 18 mei 2009 tot en met 23 augustus 2009 tot een bedrag van € 4.711,55 werkloosheidsuitkeringen van het UWV in ontvangst heeft genomen zonder deze instantie in kennis te stellen van arbeidsinkomsten, die zij in die zelfde periode verwierf. Krachtens besluit van 22 december 2009 heeft het UWV deze uitkeringen teruggevorderd onder oplegging van een boete van € 480,- wegens het schenden van de mededelingsplicht.

1.3 Het vonnis d.d. 31 maart 2010 is door het hof Arnhem bij arrest d.d. 27 mei 2010 bekrachtigd. Het hof passeert in rov. 8 het verweer van verzoekster tot cassatie dat op 6 april 2009, de dag van indienen bij de rechtbank van het verzoekschrift om tot de schuldsaneringsregeling te worden toegelaten, nog geen sprake was van een schuld aan het UWV. Naar het oordeel van het hof is uit de wetsgeschiedenis af te leiden dat de beëindigingsgrond van artikel 350, lid 3 aanhef en sub f FW is bedoeld voor feiten en omstandigheden, die op het moment van de toelating tot de regeling en - dus niet slechts ten tijde van de indiening van het verzoekschrift - al bestonden maar pas tijdens de saneringsregeling bekend worden en die bij de beoordeling van een verzoek tot toelating reden zouden zijn geweest om het verzoek af te wijzen om redenen als vermeld in artikel 288, eerste en tweede lid Fw. Naar het oordeel van het hof bestond er op het moment van de toelating van verzoekster tot cassatie reeds een schuld in materiële zin aan het UWV, nu er sprake was van een onterecht ontvangen uitkering in de periode 18 mei 2009 tot 23 augustus 2009. Verder oordeelt het hof in rov. 7 dat de schuld aan het UWV niet te goeder trouw is aangegaan, en in rov. 9 dat, indien de schuld bij de beslissing om verzoekster tot cassatie tot de schuldsaneringsregeling toe te laten bekend was geweest, het verzoek tot toelating tot de schuldsaneringsregeling zou zijn afgewezen.

1.4 Bij een op 4 juni 2010 per fax bij de griffie van de Hoge Raad binnengekomen verzoekschrift is door verzoekster tot cassatie tijdig tegen het arrest van het hof cassatieberoep ingesteld.

2. Bespreking van het cassatieberoep

klacht 1

2.1 Op zichzelf is juist dat in artikel 350 lid 3 sub f Fw wordt gesproken van 'feiten en omstandigheden die op het tijdstip van de indiening van het verzoekschrift tot toelating tot de schuldsaneringsregeling reeds bestonden'. Maar hieraan valt, naar het toeschijnt, niet dwingend de conclusie te verbinden dat bij de beslissing omtrent de tussentijdse beëindiging van een schuldsaneringsregeling op de voet van artikel 350 lid 3 sub f Fw geen rekening mag worden gehouden met feiten en omstandigheden die zijn ontstaan op een tijdstip gelegen tussen het indienen van het verzoek tot toelating tot de schuldsaneringsregeling en de beslissing op dat verzoek.

2.3 Dit citaat uit de memorie van toelichting geeft niet zonder meer een ondubbelzinnig antwoord op hiervoor in 2.1 opgeworpen vraag. In de eerste volzin wordt gerept van 'gronden die op het moment van de toelating al bestonden' - dit is het moment waarop op het verzoek tot toelating positief wordt beslist -, hetgeen erop wijst dat het tijdstip van de beslissing op het verzoek tot de schuldsaneringsregeling het te dezen relevante tijdstip is. Maar in de tweede volzin wordt gesproken van 'gronden die op het moment van indiening van het verzoekschrift tot toelating tot de regeling reeds bestaan'. Deze passage biedt steun aan het in klacht 1 verdedigde standpunt. Toch komt die steun niet voldoende voor. Het gaat in lid 3 sub f van artikel 350 Fw erom dat een ingegane schuldsaneringsregeling kan worden beëindigd, indien de rechter van een toewijzing van het verzoek zou hebben afgezien bij bekendheid op het moment van de toewijzende beslissing met feiten en omstandigheden, die grond voor afwijzing van het verzoek zouden hebben opgeleverd.((4)) Niet valt in te zien welk te respecteren belang zou meebrengen dat hierbij alleen in aanmerking zijn te nemen feiten en omstandigheden, die reeds ten tijde van indiening van het verzoekschrift bestaan. Feiten en omstandigheden, die na dit tijdstip maar vóór de beslissing tot toelating tot de schuldsaneringsregeling zijn ontstaan, kunnen het evenzeer onwenselijk doen zijn dat na het alsnog bekend worden van die feiten en omstandigheden de schuldsaneringsregeling voortduurt. Dat in de tweede volzin van het hierboven in 2.3 vermelde citaat gesproken wordt van 'gronden die op het moment van indiening van het verzoekschrift tot toelating tot de regeling reeds bestaan', vindt waarschijnlijk hierin zijn verklaring dat bij het uitschrijven van het citaat en lid 3 sub f van artikel 350 Fw de meest gangbare situatie voor ogen heeft gestaan, nl. dat het verzoek tot toelating tot de schuldsaneringsregeling vrij snel na het indienen van het verzoek beoordeeld wordt op basis van de bij het verzoek te voegen informatie. Dat gegeven vormt echter geen dwingende reden om lid 3 sub f van artikel 350 Fw zo te verstaan dat bij de toepassing van de bepaling sub f alleen in aanmerking mogen worden genomen feiten en omstandigheden die al ten tijde van het indienen van het verzoek bestonden. De situatie kan ook een andere zijn dan die waarvan waarschijnlijk bij het opstellen van de bepaling sub f is uitgegaan. In geval van hoger beroep, zoals in casu, kan er een nogal wat tijd verstrijken tussen het indienen van het verzoek en de uiteindelijke toewijzende beslissing op dat verzoek. Zoals al eerder opgemerkt, is er geen te respecteren belang dat noopt om feiten en omstandigheden die in die tussenperiode zijn ontstaan, bij de toepassing van artikel 350 lid 3 sub f Fw buiten beschouwing te laten.

2.4 Kortom, klacht 1 treft geen doel.

klacht 2

2.5 Artikel 350 lid 3 sub f Fw strekt ertoe, zoals hiervoor al uiteengezet, dat een ingegane schuldsaneringsregeling kan worden beëindigd, indien de rechter van een toewijzing van het verzoek zou hebben afgezien bij bekendheid op het moment van de toewijzende beslissing met feiten en omstandigheden die een grond voor afwijzing van het verzoek zouden hebben opgeleverd. De achterliggende gedachte is dat de schuldenaar, gelet op het naderhand verworven inzicht in de feiten en omstandigheden zoals die ten tijde van de beslissing tot toelating tot de schuldsaneringsregeling waren, geen profijt hoort te hebben van die regeling met betrekking tot de vorderingen waarop de uitgesproken schuldsaneringsregeling van toepassing is. Dit laatste betekent dat de alsnog bekend geworden feiten en omstandigheden betrekking dienen te hebben op vorderingen, waarop de voortijdig te beëindigen schuldsaneringsregeling van toepassing is. Of anders gezegd, indien feiten en omstandigheden bekend worden met betrekking tot een vordering, die niet valt onder de schuldsaneringsregeling waarvan beëindiging is verzocht, dan kan in die feiten en omstandigheden geen aanleiding worden gevonden voor een beëindiging van een bestaande schuldsaneringsregeling op de voet van lid 3 sub f van artikel 350 Fw. Dit vindt bevestiging in met name de slotzin van het hiervoor onder 2.2 opgenomen citaat: in verband met lid 3 sub f van artikel 350 Fw worden vorderingen genoemd die bestaan ten tijde van het uitspreken van de toewijzende beslissing, terwijl in de slotzin in verband met vorderingen die ten tijde van de schuldsanering ontstaan verwezen wordt naar artikel 312 Fw.

2.6 In artikel 299 Fw wordt aangegeven ten aanzien van welke vorderingen de schuldsanering werkt. De hoofdregel wordt onder a. geformuleerd: de schuldsaneringsregeling werkt ten aanzien van vorderingen op de schuldenaar die ten tijde van de uitspraak tot de toepassing van de schuldsaneringsregeling bestaan. Onder b t/m e worden nog enige bijzondere gevallen genoemd, zoals bijvoorbeeld het geval van ontbinding of vernietiging na de toelating van een vóór de toelating gesloten overeenkomst of van een na de toelating schadeveroorzakend tekortschieten in de nakoming van een vóór de toelating al tot stand gekomen overeenkomst. Het gaat onder b t/m e steeds om gevallen, waarin een gebeurtenis van na de toelating tot de schuldsanering ertoe leidt dat een vordering opeisbaar wordt of zelfs pas dan ontstaat, maar waarbij er steeds een band bestaat met een reeds vóór de (beslissing tot) toelating bestaande rechtsverhouding.((5))

2.7 De rechtbank en ook het hof nemen aan dat de schuldsaneringsregeling waartoe verzoekster tot cassatie is toegelaten, zich ook uitstrekt tot de schuld van verzoekster tot cassatie aan het UWV of omgekeerd tot de vordering van UWV op verzoekster tot cassatie. De rechtbank overweegt dat in de vijfde overweging van blz. 2 van haar vonnis d.d. 31 maart 2010. Het hof geeft hiervan blijk in rov. 8 van zijn arrest d.d. 27 mei 2010. Daar oordeelt het dat, hoewel het UWV het besluit tot terugvordering van de uitkeringen pas op 22 december 2009 heeft genomen((6)), op het moment van de toelating van verzoekster tot cassatie tot de schuldsaneringsregeling reeds sprake was van een niet te goeder trouw ontstane 'schuld in materiële zin', aangezien de ten onrechte verstrekte uitkering de periode van 18 mei 2009 tot en met 23 augustus 2009 betreft. Met klacht 2 wordt hiertegen opgekomen. In 4.7 van het verzoekschrift tot cassatie wordt opgemerkt: "enkel een door het UWV genomen besluit tot terugvordering geldt te deze en dan pas wordt deze schuld in materiële zin vastgesteld". Deze opmerking is, mede bezien in samenhang met de slotzin van 4.6 van het verzoekschrift, als volgt te verstaan. Pas met het op 22 december 2009 door het UWV genomen besluit tot terugvordering van de uitkeringen werd vastgesteld dat verzoekster tot cassatie aan het UWV een schuld had, zodat er pas vanaf dat moment sprake was van een met die schuld corresponderende (formele) vordering van het UWV op verzoekster tot cassatie. Van die vordering dient te dezen te worden uitgegaan. Omdat die vordering niet een vordering vormt waarop de schuldsaneringsregeling, waartoe verzoekster tot cassatie krachtens het arrest van 12 november 2009 van het hof te Arnhem is toegelaten, van toepassing is, kan in feiten en omstandigheden met betrekking tot die vordering, die na het ingaan van de schuldsaneringsregeling bekend zijn geworden, geen aanleiding worden gevonden voor een voortijdige beëindiging van de schuldsaneringsregeling op de voet van artikel 350 lid 3 sub f Fw.

2.8 Zoals uit artikel 36 Werkloosheidswet volgt, is de vordering van het UWV op verzoekster tot cassatie een vordering uit onverschuldigde betaling. Op zichzelf is juist dat het UWV pas tot uitoefening van die vordering kon overgaan, nadat het op de voet van artikelen 22a en 36 lid 5 van die wet een herzienings- en terugvorderingsbesluit had genomen. Toch is, naar het voorkomt, hiermee nog niet gegeven dat de vordering van het UWV op verzoekster tot cassatie niet valt onder de schuldsaneringsregeling, waartoe verzoekster tot cassatie door het hof 'Arnhem bij arrest van 12 november 2009 is toegelaten. Het nemen van genoemde besluiten zijn te beschouwen als het in vervulling gaan van de voorwaarden voor het kunnen overgaan tot uitoefening van een op zichzelf al bestaand recht op terugvordering uit hoofde van onverschuldigde betaling. Voor deze beschouwingswijze is steun te vinden in het hierna volgende.

2.8.1 De thans geldende Werkloosheidswet gaat terug op de op 1 januari 1987 in werking getreden Wet verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid (Werkloosheidswet) van 6 november 1986, Stb 1986, 566. In het kader van een toelichting op de systematiek van de wet wordt in de MvT bij het wetsontwerp het volgende over het ontstaan en verloren gaan van het recht op een uitkering opgemerkt. Het recht op een uitkering ontstaat van rechtswege, zodra aan de wettelijke voorwaarden voor een uitkering wordt voldaan. Dit recht is te beschouwen als het 'materiële recht'. Dit materiële recht kan echter pas worden opgeëist, nadat op grond van een aanvraag een besluit tot toekenning van een uitkering is genomen. Dit besluit schept niet het recht op een uitkering, maar stelt het bestaan van het recht vast. Met de vaststelling wordt het 'materiële recht' omgezet in een formeel opeisbaar recht.((7)) Het materiële recht op een uitkering wijzigt of vervalt eveneens van rechtswege, zodra niet meer aan de eerdere voorwaarden voor het recht op een uitkering wordt voldaan. Maar de bevoegdheden en vorderingen die voortvloeien uit het geëindigd zijn van het materiele recht op uitkering kunnen ook pas worden uitgeoefend, nadat een herzienings- of intrekkingsbesluit is genomen. Ook aan deze besluiten komt echter slechts de betekenis toe van vaststelling dat de inhoud van het recht op een uitkering is gewijzigd, respectievelijk dat het recht is geëindigd.((8))

2.8.2 Uit het herzienings- of intrekkingsbesluit kan blijken dat na het van rechtswege gewijzigd of vervallen zijn van het materiële recht op een uitkering uitkeringen zijn uitbetaald, waarop geen recht bestond. De wetgever heeft gekozen voor onverschuldigde betaling als rechtsgrond voor het terugvorderen van die uitkeringen. Voor die rechtsgrond geldt sinds 1 januari 1992 de regeling in artikel 6:203 BW. Dat blijkt reeds uit de in lid 1 van artikel 36 Werkloosheidswet gebezigde terminologie.((9)) De aansluiting bij de in het BW geregelde onverschuldigde betaling als grond voor de vordering tot terugbetalen van de ontvangen uitkeringen blijkt ook hieruit dat de vordering tot terugbetalen voor wat de verjaring betreft onderworpen is aan artikel 3:309 BW. In dat artikel is de verjaring van de vordering uit onverschuldigde betaling geregeld. De aanvankelijk in artikel 36 Werkloosheidwet opgenomen termijnen, waarbinnen tot terugvordering kon worden overgegaan, zijn vervallen bij de op 1 augustus 1996 in werking getreden Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid van 25 april 1996. Dit is gebeurd, omdat vanwege de inmiddels in het BW ingevoerde kortere verjaringstermijn voor de vordering uit onverschuldigde betaling handhaving van de bijzondere termijnen in artikel 36 Werkloosheidwet niet meer nodig maakte.((10)) De verjaring kan al gaan lopen onafhankelijk van een intrekkings- en terugvorderingsbesluit. Dit één en ander betekent dat er al een vordering op terugbetalen bestaat los van deze besluiten.

2.8.3 Het UWV is uit hoofde van artikel 36 Werkloosheidswet in principe verplicht om hetgeen onverschuldigd is betaald terug te vorderen. Maar alvorens tot het uitoefenen van het terugvorderingsrecht over te gaan moet het UWV ingevolge lid 5 van dit artikel eerst een besluit tot terugvordering nemen. Zoals uit de in dat lid opgenomen bepaling blijkt, is het doel van dat besluit om aan te geven het bedrag dat wordt teruggevorderd, de termijn of de termijnen waarbinnen moet worden terugbetaald en de wijze van tenuitvoerlegging van het besluit, nl. op de voet van artikel 36a Werkloosheidwet, indien tijdige betaling achterwege blijft. Het besluit is dus te zien als een regeling van de uitvoering van het recht op terugbetaling uit onverschuldigde betaling.

2.8.4 Het voorgaande betekent voor een geval als het onderhavige het volgende. Niet kan worden gezegd dat er pas op 22 december 2009, de datum waarop het UWV besloot om de uitkeringen terug te vorderen die verzoekster tot cassatie in de periode van 18 mei 2009 tot en met 23 augustus 2009 had ontvangen, een rechtsverhouding tussen haar en het UWV ontstond die als de bron van de vordering tot terugbetalen van de uitkeringen kan worden gezien. Die rechtsverhouding ontstond te samen met de vordering tot terugbetalen al eerder, nl. toen het recht op een uitkering van rechtswege verviel als gevolg van het verwerven door verzoekster tot cassatie van inkomsten uit arbeid zonder het UWV daarover in te lichten. De besluiten tot intrekking en terugvordering dienden slechts tot het opeisbaar maken van de vordering tot terugbetalen, respectievelijk tot het nader bepalen van de inhoud en de wijze van uitoefening van de vordering. Anders gezegd, toen het hof Arnhem bij arrest d.d. 12 november 2009 besliste verzoekster tot cassatie tot de wettelijke schuldsaneringsregeling toe te laten, was er al sprake van een vordering van het UWV op verzoekster tot cassatie tot terugbetalen van de in de periode van 18 mei 2009 tot en met 23 augustus 2009 ontvangen uitkeringen. Ingevolge artikel 299 lid1, aanhef en sub a, Fw werkte de schuldsaneringsregeling, waartoe verzoekster tot cassatie was toegelaten, ook ten aanzien van die vordering. Daaruit volgt weer dat in verband met die vordering toepassing kan worden gegeven aan het in artikel 350 lid 1 en lid 3 sub f Fw bepaalde.

2.9 Volledigheidshalve verdient hier nog opmerking dat het in klacht 2 ingenomen standpunt wel aansluit bij een door het hof Amsterdam - in een kort geding gedane - uitspraak van 16 juni 2009.((11)) Een voormalige saniet die door de gemeente wordt aangesproken tot terugbetaling van al vóór de toelating tot schuldsaneringsregeling onterecht ontvangen bijstandsuitkeringen, voert als verweer aan dat van de vordering geen nakoming kon worden gevorderd omdat de vordering van de gemeente tot terugbetalen onder de op 6 april 204 ingegane schuldsaneringsregeling viel en deze regeling is geëindigd met verlening van een schone lei, zodat de vordering niet meer afdwingbaar was, ook al was het besluit tot terugvordering door de gemeente op 18 oktober 2004 genomen. Het hof oordeelt echter: ".... de onderhavige vordering is ontstaan door en met het besluit van 18 oktober 2004. Om ten onrechte verleende bijstand te kunnen terugvorderen, is een terugvorderingsbesluit van de gemeente nodig. De terugbetalingsverplichting van degene aan wie ten onrechte bijstand is verleend en de vordering van de gemeente tot terugbetaling ontstaan door en met het terugvorderingsbesluit. Nu deze consequentie voortvloeit uit de hier toepasselijke bestuursrechtelijke regeling, vindt de regeling van art. 6:203 e.v. BW in zoverre geen toepassing." Daaraan voegt het hof nog toe: "Ten overvoede merkt het hof op dat de vordering ook niet valt onder een van de in artikel 299 lid 1 aanhef en sub b tot en met e Fw geregelde gevallen."

2.9.1 De zojuist genoemde uitspraak ziet op een uitkering uit hoofde van de Wet Werk en Bijstand. Reeds hierom bestaat er geen aanleiding om de boven ontvouwde gedachten met betrekking tot het ontstaan van de vordering tot terugvorderen van uitkeringen uit de Werkloosheidswet bij te stellen. In de Wet Werk en Bijstand is de terugvordering in artikel 58 geregeld. Anders dan in de Werkloosheidswet stoelt de terugvordering van onterecht gedane uitkeringen niet op een plicht van de gemeente maar op een bevoegdheid ('kan terugvorderen'). Dit laatste noopt de gemeente tot het telkens afwegen van de betrokken belangen vooraleer tot het terugvorderen van uitkeringen wordt besloten en overgegaan. In de eis van een belangenafweging kan aanleiding worden gevonden om aan het terugvorderingsbesluit een rechtscheppende en niet, zoals bij de Werkloosheidswet, een vaststellende betekenis toe te kennen. De onverschuldigdheid van de betaling is als zodanig nog niet voldoende om tot het terugvorderen van het uitbetaalde te kunnen overgaan.

2.9.2 Wat betreft de opmerking ten overvloede van het hof, deze is, gelet op de omschrijving van de in artikel 299 lid 1 aanhef en sub b t/m e Fw genoemde gevallen, op zichzelf niet onjuist. Maar onder die gevallen bevinden zich er enige waarin vorderingen ook pas ontstaan na de toelating tot de schuldsaneringsregeling. Zie met name de gevallen sub b en c. Omdat die vorderingen verband houden met rechtsverhoudingen die al bestaan vóór de beslissing inzake de toelating tot de schuldsaneringsregeling, vallen die vorderingen toch onder de schuldsaneringsregeling.((12)) Van het door het hof Amsterdam beoordeelde WWB-geval kan men ook zeggen, dat de vordering tot terugbetalen van uitkeringen, hoezeer deze na de beslissing inzake de toelating tot de schuldsaneringsregeling ontstaat, ook verband houdt met een voordien reeds bestaande rechtsverhouding, te weten de verhouding op grond waarvan de uitkeringen, die worden teruggevorderd, zijn gedaan. Aan die verhouding wordt door een intrekkingsbesluit een einde gemaakt. Van het beëindigen van een rechtsverhouding is ook sprake bij de vernietiging of ontbinding van een overeenkomst als bedoeld in artikel 299 lid 1 sub b. Bestaat er dan wel voldoende reden om genoemde gevallen van beëindiging van een rechtsverhouding verschillend te behandelen? Zou het niet veeleer zo zijn dat bij het redigeren van artikel 299 Fw men niet aan het beëindigen langs bestuursrechtelijke weg van rechtsverhoudingen heeft gedacht? Acht men in de hier aan de orde zijnde WWB-zaak, anders dan het hof Amsterdam, artikel 299 BW wel (analogisch) van toepassing dan vermijdt men dat een vordering ter zake van onterecht ontvangen WW-uitkering en een vordering ter zake van een onterecht ontvangen WWB-uitkering in het kader van artikel 299 Fw puur om juridisch technische redenen verschillend worden behandeld. In niet-juridisch opzicht verschillen die vorderingen niet werkelijk van elkaar. Een gelijke behandeling van die twee vorderingen binnen het verband van de wettelijke schuldsaneringsregeling lijkt dan ook meer op haar plaats.((13))((14))

2.10 Het voorgaande voert tot de slotsom dat ook klacht 2 geen doel treft.

3. Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.