Rechtbank Amsterdam, 29-09-2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:6187, AMS 15/ 5997 en AMS 15/5991

2.1

Op 1 januari 2015 is de Huisvestingswet ingetrokken en is de gewijzigde Huisvestingswet 2014 (Koninklijk Besluit van 1 september 2014 (Stb. 2014, 323)) in werking getreden (hierna de Wet). Ten tijde van de overtreding en van het primaire besluit gold daarnaast de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013, zoals deze per 1 april 2014 was gewijzigd (hierna de Verordening). Per 1 juli 2015 is de Verordening vervangen door de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.

2.2

Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet is het verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.

2.3

2.4

Op grond van de overgangsbepaling in artikel 51, derde lid van de Wet, in samenhang met artikel XXIII van de Wet afschaffing plusregio’s, blijft de Verordening na inwerkingtreding van de wet nog uiterlijk een jaar van kracht.

2.5

Op grond van artikel 26, derde lid, van de Verordening - voor zover voor deze zaak van belang - wordt alle woonruimte in de gemeente Amsterdam, ongeacht de huur- of koopprijs, aangewezen als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet.

2.6

Uit artikel 26, derde lid, van de Verordening volgt – voor zover van belang - dat alle woonruimte in de gemeente Amsterdam, ongeacht de huur- of koopprijs, wordt aangewezen als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet, met uitzondering van een aantal woningen, waaronder een tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder x.

2.7

Op grond van artikel 1, onder x, van de Verordening wordt als tweede woning koop gedefinieerd: woonruimte die wordt gebruikt door een natuurlijke persoon die eigenaar is in de zin van het burgerlijk wetboek en die zijn hoofdverblijf niet heeft in de gemeente Amsterdam, waarbij het niet om meer dan één woonruimte kan gaan.

2.8

2.9

In artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

2.10

Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

4.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eisers de woning aan de [adres] op de begane grond (hierna: de woning) aan de bestemming tot bewoning hebben onttrokken, zonder dat zij daartoe een vergunning hadden. Vanaf het overlijden van de laatste permanente huurder op 1 maart 2013, wordt de woning niet langer bewoond in de zin van de Huisvestingswet. Eiser heeft zijn hoofdverblijf immers in Driehuis. De woning wordt dus gebruikt voor hoteldoeleinden en wordt bedrijfsmatig per nacht verhuurd. Eisers hebben daarmee artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet overtreden. Verweerder meent dat eisers beide als overtreder kunnen worden aangemerkt. Eiser is eigenaar van de woning en eiseres is deels eigenaar en verhuurde het pand feitelijk. Hoewel een zogenaamde tweede woning in de zin van artikel 1, onder x, van de Verordening buiten de vergunningplicht valt, kan van een tweede woning alléén sprake zijn als deze niet wordt (door)verhuurd aan een derde. De woning kan daarom niet als tweede woning in voormelde zin worden aangemerkt, zoals door eisers wordt gesteld. Ten overvloede merkt verweerder op dat eiseres heeft verklaard dat de woning ongeveer vier maanden per jaar aan toeristen wordt verhuurd, zodat ook geen sprake is van incidentele verhuur. Dat door eiser wel toeristenbelasting werd betaald, maakt tot slot niet dat van beboeting dient te worden afgezien. Verweerder ziet tot slot geen aanleiding de boetes te matigen.

4.2.

Niet is in geschil dat eisers niet in het bezit waren van een vergunning voor onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en dat zij de woning op meerdere momenten aan toeristen hebben verhuurd. Wat betreft eiseres is niet in geschil dat zij geen hoofdverblijf had in de woning.

5.1

Eisers voeren in beroep ten eerste aan dat de regelgeving van verweerder over (vakantie)verhuur van een eigen woning ten tijde van belang ondoorzichtig was. Zonder duidelijke normstelling, kan geen sprake zijn van een toerekenbare normschending. Eiser stelt alle door verweerder gepubliceerde regels in acht te hebben genomen en verkeerde in de veronderstelling dat hij handelde conform de regelgeving. Hij heeft geen enkel moment de intentie gehad die regels te ontduiken. Dat de regelgeving onduidelijk was en de informatie gebrekkig, blijkt ook uit een publicatie van verweerder van 18 december 2014 waarin is aangegeven dat een overeenkomst met Airbnb was gesloten om verhuurders te voorzien van duidelijke en toegankelijke informatie over de regels. Wethouder Ivens bevestigde in eigen woorden dat deze overeenkomst ervoor zorgt dat mensen duidelijke informatie krijgen.

5.2

De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond faalt. Ten eerste volgt uit de ten tijde van belang geldende Huisvestingswet en Verordening dat het verboden is zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken en dat – op een aantal uitzonderingen na – alle woonruimte in de gemeente Amsterdam, ongeacht de huur- of koopprijs, daaronder valt. Dit is derhalve de hoofdregel. Daarnaast blijkt uit een op de website van verweerder gepubliceerde beleidsnotitie, getiteld ‘Toeristische verhuur van woningen (“vakantieverhuur”) in Amsterdam’, van juni 2013 van een aantal uitgangspunten bij het voornemen van verweerder om vakantieverhuur onder bepaalde voorwaarden te gaan toestaan. In de notitie is vermeld dat in geval van vakantieverhuur, de eigenaar of hoofdbewoner van de woning in de woning moet blijven wonen. De hoofdbewoner is in dat geval weliswaar op vakantie, maar blijft in de woning wonen en er blijven in overwegende mate persoonlijke bezittingen van de hoofdbewoner aanwezig. Gelet op het voorgaande, had het eisers naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk kunnen zijn dat verhuur van de woning aan toeristen, zonder dat er een hoofdbewoner in de woning woonde, zonder vergunning niet was toegestaan. De rechtbank overweegt verder dat indien de regelgeving voor eisers onduidelijk was, het op hun weg had gelegen daarover bij verweerder navraag te doen. De rechtbank acht daartoe niet voldoende dat eiser informatie over vakantieverhuur in de krant had gelezen, zoals ter zitting naar voren gebracht. Dat eisers voldoende zorg zouden hebben betracht zich te vergewissen van het toepasselijke recht, volgt de rechtbank dan ook niet. De door eiser genoemde publicatie blijkt voorts een persbericht van Airbnb te zijn en niet een door verweerder naar buiten gebracht bericht, zodat eiser ook om die reden daaraan geen doorslaggevende waarde heeft mogen toekennen. Gelet op het feit dat eiser noch eiseres het hoofdverblijf had op de [adres], werd niet voldaan aan de voorwaarden voor vakantieverhuur. Dat eiser soms 3 tot 4 dagen in de week op het adres verbleef, is onvoldoende om dit als hoofdverblijf aan te merken, nu hoofdverblijf een zekere duurzaamheid vereist in de zin dat de intentie moet bestaan om gedurende langere tijd hoofdverblijf in de betrokken woonruimte te hebben. De stelling dat eiser altijd toeristenbelasting heeft betaald en het voor verweerder daarmee duidelijk had moeten zijn dat hij de woning verhuurde, maakt niet dat verweerder geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een boete op te leggen. Overigens heeft verweerder ter zitting toegelicht dat hij de gegevens van burgers over belastingbetalingen, die worden geïnd door een andere afdeling van verweerder, in het kader van handhaving niet zomaar mag inzien, omwille van de bescherming van de privacy van de belastingbetaler.

6.1

Eisers voeren verder aan dat de woning valt onder de uitzondering van artikel 26, derde lid, onder a, van de Verordening, omdat sprake is van een ‘tweede woning koop’ als bedoeld in artikel 1, onder x, van de Verordening. Gelet hierop valt de woning niet onder woonruimte als bedoeld in de Wet en is voor onttrekking daarvan aan de bestemming tot bewoning geen vergunning vereist. Het standpunt van verweerder dat van een tweede woning enkel sprake is indien de woning uitsluitend, zij het incidenteel, ten eigen bate wordt gebruikt door de eigenaar, volgt niet uit de tekst van de Wet of de Verordening, aldus eisers.

6.2

De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond evenmin slaagt en overweegt daartoe als volgt. In de toelichting op de Verordening staat ten aanzien van tweede woningen onder meer het volgende vermeld: “Daarnaast wil de gemeente Amsterdam mede in het kader van (inter)nationaal aantrekkelijke vestigingsstad, het mogelijk maken dat mensen die in Amsterdam permanent een woning als tweede woning willen gebruiken, dat ook kunnen doen. Uitgangspunt is daarbij dat de gebruiker buiten Amsterdam woont en de woning zelf als tweede woning gebruikt.” De rechtbank wijst voorts op de hoofdregel van het wettelijk stelsel, te weten dat het verboden is om aangewezen woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken zonder vergunning. Nu woonruimte is bestemd voor bewoning, is de rechtbank van oordeel dat onder “gebruik” in de zin van artikel 1, onder x, van de Verordening dient te worden verstaan “bewoning”. Gelet op voormelde toelichting, in samenhang met de overige regelgeving, moet het ervoor worden gehouden dat, om onder de uitzondering van artikel 1, onder x, van de Verordening te vallen, een tweede woning uitsluitend door de eigenaar bewoont dient te worden en dat de toeristische verhuur van de woonruimte zonder vergunning niet is toegestaan. Voor zover het eisers niet duidelijk was wat de reikwijdte van het begrip “gebruik” is, had het op hun weg gelegen navraag te doen bij verweerder. Dat eiser bij de afdeling van de gemeente die ziet op inschrijving in de Basisregistratie Persoonsgegevens heeft gevraagd of de woning als pied-à-terre kon worden ingeschreven, is hiertoe niet voldoende. Daarmee heeft hij immers geen navraag gedaan naar wat onder een tweede woning moet worden verstaan en hoe deze moet worden gebruikt, noch of hij de woning dan aan toeristen mocht verhuren.

7.1

Eisers voeren verder aan dat geen sprake was van onttrekking van woonruimte in de zin van artikel 30 van de Huisvestingswet. Verweerder betwist niet dat de woning een deel van het jaar door eiser zelf werd gebruikt en bewoond. Er is sprake van onttrekking als de woonruimte niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking wel geschikt is. Deze situatie doet zich hier niet voor. De woning zou immers ook niet voor de woningmarkt beschikbaar zijn geweest zonder de verhuur aan toeristen, omdat eiser de woning zelf regelmatig gebruikte. Ter zitting hebben eisers verwezen naar twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 14 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3154 en ECLI:NL:RVS:2015:3155).

7.2

De rechtbank overweegt dat ook dit betoog faalt. Uit de door eisers genoemde uitspraken van de Afdeling blijkt juist dat uit het gebruik van de woning door toeristen volgt dat de woning niet beschikbaar is door duurzame bewoning. Derhalve is sprake van onttrekking aan de bestemming tot bewoning. Dat de woning ook niet beschikbaar zou zijn geweest voor reguliere verhuur, omdat eiser de woning een deel van het jaar zelf gebruikte, betekent niet dat door de verhuur aan toeristen de woning niet aan de woonvoorraad werd onttrokken. Het zelf gebruiken van de woning als tweede woning is als uitzondering op de hoofdregel toegestaan, mits eiser de woning enkel zelf zou hebben gebruikt.

9.1

Eiseres heeft in het kader van de proportionaliteit van de boete onder meer aangevoerd dat zij slechts 1/100e deel eigenaar is van de woning en dat haar rol er enkel in bestond zo nu en dan de sleutel aan toeristen te overhandigen. Zij werd daar niet voor betaald.

9.2

Voor zover dit betoog moet worden opgevat dat eiseres meent dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt, overweegt de rechtbank het volgende. Op grond van artikel 5:1, tweede lid van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Om als medepleger te kunnen worden aangemerkt, is vereist dat zich een bewuste samenwerking en gezamenlijke uitvoering voordoet. De rechtbank is van oordeel dat wel sprake was van een bewuste samenwerking en gezamenlijke uitvoering. Eiseres trad op als contactpersoon. Zij ontving de toeristen, gaf hen de sleutel van de woning en was vast aanspreekpunt. Met het voorgaande – met name het overhandigen van de sleutel en het fungeren als vraagbaak – had eiseres een essentiële rol in de verhuur, zonder welke de verhuur niet goed denkbaar was geweest. Verweerder heeft derhalve ook eiseres als overtreder mogen aanmerken.

10.1

Eisers hebben tot slot gemotiveerd aangevoerd dat de boetes disproportioneel zijn. Oplegging van een boete is een discretionaire bevoegdheid en verweerder dient de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan eisers kan worden verweten. De sanctie moet evenredig zijn. In het geval van eisers is ten eerste van belang dat geen sprake is van een ernstige overtreding, nu er slechts incidenteel werd verhuurd. Er was geen sprake van een ‘verkapt hotel’ of bedrijfsmatige exploitatie. Verder heeft verweerder eisers dezelfde boete opgelegd en er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat eiseres slechts voor 1/100e deel mede-eigenaar is, terwijl het economisch eigendom van de woning volledig bij eiser berust. Er is geen rekening gehouden met dit aanzienlijke verschil in belang. Daarnaast werd eiseres niet betaald voor haar rol en heeft zij dus geen profijt getrokken van de gestelde overtreding. Zij bood slechts een helpende hand aan haar vader, zich niet bewust van het feit dat het handelen in strijd met de regelgeving zou zijn, en dat rechtvaardigt geen boete van € 12.000,-. Daar komt bij dat de woning na de inspectie weer beschikbaar is gekomen voor de woningvoorraad. Eiser maakt geen gebruik meer van de woning; de woning is volledig verhuurd aan een derde. Evenmin valt in te zien waarom niet kon worden volstaan met een waarschuwing, dan wel een mindere sanctie dan twee boetes van € 12.000,-. Ter zitting hebben eisers aangevuld dat verminderde verwijtbaarheid aanleiding kan zijn de boete te matigen en dat in dit geval van belang is dat eisers te goeder trouw hebben gehandeld en dat geen sprake was van opzet. Dat onwetendheid met de regelgeving in dit kader van belang is, blijkt uit een uitspraak van de Amsterdamse kantonrechter van 13 juni 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:3568). Daarnaast dient er rekening mee te worden gehouden dat sprake is van een eerste overtreding. Ook verwijzen eisers onder meer naar rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep en vinden zij dat verweerder een meer gedifferentieerd boetestelsel moet invoeren, waarbij van belang is of al dan niet sprake was van opzet of grove schuld. Ook uit een advies van de Raad van State van 13 juli 2015 blijkt dat het stelsel van bestuurlijke boetes in Nederland volkomen uit de hand is gelopen. Tot slot blijkt uit jurisprudentie dat er reden is tot matiging indien op basis van de door de overtreder overgelegde financiële gegevens blijkt dat zij door de boete onevenredig wordt getroffen.

10.2

De rechtbank is met eisers van oordeel dat verweerder zijn discretionaire bevoegdheid om tot boeteoplegging over te gaan, dient uit te oefenen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4 van de Awb. Hoewel volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bijlage 5 van de Verordening met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen, dient tevens te worden beoordeeld of de opgelegde boete in het voorliggende geval passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit en alle relevante omstandigheden van het geval. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de recente uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1277).

10.3

De rechtbank overweegt ten aanzien van de aan eiser opgelegde boete het volgende. De rechtbank volgt niet eisers stelling dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid omdat hij onbekend was met de regels en de overtreding niet opzettelijk heeft begaan. Het was immers de eigen verantwoordelijkheid van eiser om zich op de hoogte te stellen van de relevante wet- en regelgeving, zoals volgt uit rechtsoverweging 5.2. Ten aanzien van het betoog dat er slechts incidenteel zou zijn verhuurd, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat al bij eenmalige verhuur aan toeristen sprake is van onttrekking van een woning aan de woonvoorraad. Dat maakt de boete van €12.000 op zichzelf niet onevenredig hoog. Overigens is de rechtbank van oordeel dat een gemiddelde verhuur van vier maanden per jaar, zoals in dit geval, niet als incidenteel kan worden aangemerkt. Nu verder in bijlage 5 van de Verordening al bij vaststelling van de hoogte van de boetes een onderscheid is gemaakt tussen een eerste overtreding en een herhaalde overtreding, kan de stelling dat in dit geval sprake was van een eerste overtreding eiser niet baten. De stelling dat verweerder een meer gedifferentieerd boetestelsel moet hanteren, waarbij dezelfde uitgangspunten moeten worden gehanteerd als in de door eiser genoemde uitspraak van de Centrale Raad van beroep, volgt de rechtbank evenmin. Die uitspraak ziet op de boetewetgeving in het kader van de sociale zekerheid, waarbij andere regelgeving van toepassing is. De rechtbank ziet geen reden te oordelen dat dit analoog zou moeten worden toegepast op het onderhavige geval. Voor zover eiser zich heeft beroepen op zijn financiële positie als reden tot matiging, heeft eiser hierover geen onderbouwing overgelegd. Het enkele feit verder dat geen sprake is geweest van bedrijfsmatige exploitatie, acht de rechtbank gelet op het voorgaande onvoldoende voor het oordeel dat de boete geen evenredige sanctie is, te meer nu wel aannemelijk is dat eiser met de verhuur geld heeft verdiend. Dat de woning inmiddels – na de boeteoplegging – weer aan de woonvoorraad is toegevoegd, laat tot slot onverlet dat de overtreding wel is begaan. Bovendien toont dit juist de doeltreffende werking van de boeteoplegging aan. Gelet op al het voorgaande, ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat in het geval van eiser een boete van € 12.000,- conform de bijlage bij de Verordening onevenredig is. De stelling van eiser dat, gelet op alle aangevoerde omstandigheden, verweerder aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen, slaagt daarom evenmin.

10.4

De rechtbank overweegt ten aanzien van de aan eiseres opgelegde boete het volgende. De rechtbank verwijst ten eerste naar de overwegingen onder rechtsoverweging 9.2, voor zover eiseres zich tevens op de daarin genoemde stellingen beroept. De rechtbank is echter op de volgende gronden van oordeel dat verweerder in het geval van eiseres ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de haar opgelegde boete te matigen. Niet is in geschil dat de rol van eiseres bij de begane overtreding aanzienlijk minder groot was dan de rol van eiser, die de woning op Airbnb heeft gezet en de huurpenningen van de toeristen ontving. Eiser en zijn echtgenote waren volgens hun onbetwiste stelling ook degenen die de woning schoonmaakten en de was deden. Eiseres gaf enkel de sleutel aan de toeristen en was, indien nodig, aanspreekpunt. Eiseres deed dit als een dienst voor haar vader en ontving hiervoor geen vergoeding. Dat deze rol wel essentieel was, laat onverlet dat het een kleinere rol was. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat eiser ook een boete heeft gekregen, waarmee een belangrijke prikkel voor beëindiging van de illegale situatie is gegeven. Nu eiseres dienstbaar was voor haar vader en niet aannemelijk is dat zij de overtreding zonder haar vader ook zou hebben begaan, rechtvaardigt dat ook een minder grote prikkel. Gelet op deze omstandigheden acht de rechtbank de aan eiseres opgelegde boete te hoog en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank ziet daarom aanleiding artikel 59, tweede lid, van de Verordening en het onderdeel van de in bijlage 5 opgenomen tabel, waarin de hoogte van de boete voor het onttrekken van een woning zonder vergunning bij een eerste overtreding op € 12.000,-- is vastgesteld, wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb buiten toepassing te laten.

11. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

12. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit betreffende eiseres van 1 mei 2015. Zoals de rechtbank heeft overwogen, was verweerder wel bevoegd aan eiseres een boete op te leggen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door een boete aan eiseres op te leggen en de hoogte van de boete vast te stellen op € 3.000,--. De rechtbank bepaalt daarbij dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde en herroepen besluit.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1984,-- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

- verklaart het beroep ongegrond.

-

verklaart het beroep gegrond;

-

vernietigt het bestreden besluit;

-

herroept het primaire besluit, bepaalt dat aan eiseres een boete wordt opgelegd van € 3.000,-- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

-

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,-- aan eiseres te vergoeden;

-

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1984,-