Rechtbank Gelderland, 27-09-2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:4953, AWB - 16 _ 4093

Het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar

Het beroep tegen het besluit op bezwaar van 21 september 2016

Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.

Artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt onder welke voorwaarden een pgb wordt verstrekt.

Het vierde lid houdt in dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief met het pgb diensten kunnen worden betrokken bij personen die tot het sociale netwerk behoren.

In artikel 8, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat een cliënt in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening:

ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar oordeel van het college niet kan

verminderen of wegnemen

De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 5 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven, en

Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Verordening verstrekt het college een pgb in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de wet.

In artikel 12, vierde lid, van de Verordening is bepaald dat het tarief voor een pgb:

Uit het vijfde lid volgt dat de hoogte van een pgb voor dienstverlening is opgebouwd uit verschillende kostencomponenten, zoals salaris, vervanging tijdens vakantie, verzekeringen en reiskosten.

In het tiende lid is bepaald dat het college in het Besluit nadere regels kan stellen over de hoogte van het persoonsgebonden budget.

Ingevolge artikel 2 van het Besluit wordt de hoogte van een pgb-tarief voor dienstverlening bepaald op basis van de dienstverlening die anders als zorg in natura zou zijn geleverd. Hierin onderscheidt het college, voor zover relevant, de volgende onderverdeling:

In bijlage I van het Besluit zijn de tarieven per uur weergegeven voor – onder meer – de specifieke vormen van begeleiding onder verwijzing naar prestaties. De omschrijving van deze prestaties is terug te vinden in de beleidsregels van de Nederlandse Zorgautoriteit, zo staat onderaan bijlage I vermeld.

Op pagina 32 van de Beleidsregels heeft verweerder toegelicht waarom de tot 1 januari 2015 geldende werkwijze en indicatieprotocollen onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten met betrekking tot begeleiding – anders dan ten aanzien van huishoudelijke hulp – niet kunnen worden overgenomen. De AWBZ-indicatie was gebaseerd op een grondslag en de Wmo 2015 kent geen grondslagen. De diagnose is niet leidend en er wordt in overleg met de cliënt vastgesteld wat de beperkingen zijn en er wordt bekeken wat de aanvrager zelf of met behulp van de eigen omgeving kan oplossen en wat er met voorliggende voorzieningen kan worden opgelost. Voorts dient er onderzocht te worden hoe de bestaande vormen van begeleiding, anders, dichterbij de cliënt kunnen worden georganiseerd en of nieuwe vormen van hulp en ondersteuning voor de diverse doelgroepen kunnen worden ontwikkeld.

Op de pagina’s 33 tot en met 36 is toegelicht welke aspecten een rol spelen bij de boordeling of individuele begeleiding noodzakelijk is. Verweerder heeft een negental leefgebieden geformuleerd. Voorts is geschreven dat rekening wordt gehouden met de aandachtsgebieden stoornissen en beperkingen en dat de zwaarte van de beperkingen medebepalend wordt geacht en dat bij de beoordeling een rol speelt op welke terreinen de beperkingen zich voordoen (zelfredzaamheid, gedragsproblemen, psychisch functioneren en oriëntatiestoornissen).

Op pagina 39 wordt ten slotte omschreven hoe de individuele begeleiding wordt vastgesteld aan de hand van een achttal activiteiten. Daarbij wordt uitgegaan van een maximum aantal uren van 8, met dien verstande dat toekenning van meer uren begeleiding per week, indien nodig en duidelijk gemotiveerd, mogelijk is.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid

Naar vaste rechtspraak van de CRvB (zie de uitspraak van 9 februari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP3990) kan het belang van een betrokkene bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit ook zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de rechtbank kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen van die betrokkene om – vergelijkbare – ondersteuning ingevolge de Wmo 2015.

De rechtbank is van oordeel dat deze situatie zich voordoet. Hierbij is van belang dat onbetwist sprake is van een grotendeels gelijk gebleven medische situatie en begeleidingsbehoefte bij eiser. Voorts is van belang dat verweerder ter zitting heeft verklaard de uitspraak van de rechtbank mee te nemen in de nog te nemen beslissing op bezwaar inzake het nieuwe besluit op de laatste aanvraag van eiser. De wijze waarop verweerder de omvang van de benodigde begeleiding vaststelt is ongewijzigd, alsmede de bepalingen van de Verordening. Wel is de hoogte van de tarieven voor de verschillende vormen van begeleiding gewijzigd en is er ook een andere systematiek en uitleg van de verschillende vormen van begeleiding. Eiser heeft dan ook nog belang bij beantwoording door de rechtbank van de vraag of de omvang van de maatwerkvoorziening door verweerder juist is vastgesteld en bij beoordeling van de geschilpunten omtrent het tarief, voor zover deze beoordeling voor toekomstige besluiten relevant is.

De rechtbank is van oordeel dat eiser ook om een andere reden belang heeft behouden bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het onderhavige besluit. De gemachtigde van eiser heeft immers bij bezwaarschrift van 7 september 2015 verzocht om een vergoeding van de proceskosten in bezwaar.

Met betrekking tot de omvang van de maatwerkvoorziening

In de Beleidsregels heeft verweerder inzichtelijk toegelicht hoe en op basis van welke criteria een aanvraag om begeleiding wordt beoordeeld en welke werkwijze daarbij wordt gehanteerd. Uit het beleid volgt dat verweerder bij de toekenning van de voorziening begeleiding in beginsel uitgaat van een maximum aantal uren van 8, vanwege het feit dat, dat urenaantal op de grens ligt van het benodigde aantal uren bij beschermd wonen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat deze grens in het beleid is opgenomen om de reden dat in het geval dat er meer dan 8 uur begeleiding geïndiceerd is, dit een indicatie is dat er waarschijnlijk meer hulp en een andere (maatwerk)voorziening, zoals beschermd wonen, aangewezen is. Van deze grens kan echter in voorkomende gevallen worden afgeweken, hetgeen in een aantal gevallen ook daadwerkelijk gebeurd is. Dat de Beleidsregels geen gefixeerde urenaantallen bevatten, acht de rechtbank niet in strijd met artikel 2.3.5 derde lid van de Wmo 2015, aangezien verweerder blijkens de beleidsregels bij de vaststelling van de benodigde omvang van de voorziening rekening houdt met persoons- en situatieafhankelijke factoren. Bij personen die aangewezen zijn op de maatwerkvoorziening begeleiding is de soort en omvang van mogelijkheden, beperkingen en problematiek divers, net als de begeleidingsbehoefte, de woon- en werksituatie, de sociale context en de overige omgevingsfactoren. Het beleid bevat voorts voldoende objectieve criteria voor de vaststelling van de (omvang van de) benodigde begeleiding, daar het genoegzaam de te onderzoeken en in acht te nemen aspecten vermeldt. Nu het toekennen van de maatwerkvoorziening begeleiding berust op een onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval, is voldaan aan het wettelijke vereiste dat de maatwerkvoorziening is afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de betrokken ingezetene.

Voor de rechtbank is voorts voldoende aannemelijk dat een zekere mate van flexibiliteit in de uitvoering van de begeleiding juist als onontbeerlijk en eigen aan de aard van deze vorm van ondersteuning kan worden beschouwd. Dat een verdergaande standaardisering bij de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp onder de Wmo 2015 wel mogelijk is, leidt niet tot een ander oordeel, nu er bij die voorziening sprake is van een meer afgebakend beoordelingskader met minder relevante variabelen en factoren. Begeleiding kan bovendien uit meer verschillende soorten handelingen bestaan en in uiteenlopende vormen geboden worden.

Het vorenstaande houdt evenwel in dat – zoals verweerder ter zitting heeft erkend – deze werkwijze met zich brengt dat elke aanvraag om begeleiding een afzonderlijk onderzoek en een gedegen motivering in het individuele geval vereist.

Verweerder heeft in de nadere rapportage in bezwaar aan de hand van de doelen wonen, werk/studie, financiën en administratie, sociale contacten, psychisch welbevinden en leerstrategie inzichtelijk toegelicht welke begeleiding nodig is voor eiser. Voorts heeft verweerder afdoende toegelicht dat het toegekende urenaantal begeleiding van 8 in bezwaar is gehandhaafd, hoewel in bezwaar is uitgegaan van andere feiten met betrekking tot werk, sociaal netwerk en basisstructuur. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat bij de toekenning in primo is uitgegaan van een begeleidingsbehoefte van 8 uur, waarin een buffer van een uur is meegenomen en dat in bezwaar bleek dat van deze buffer gebruik moest worden gemaakt. De rechtbank ziet hierin geen reden om de toekenning onjuist te achten.

De rechtbank overweegt in dit verband nog dat eiser ter zitting geen zaken naar voren heeft gebracht op grond waarvan kan worden geoordeeld dat ondersteuning in de vorm van 8 uur begeleiding niet voldoende is, anders dan door aan te geven dat in Tiel 12 uur begeleiding per week was toegekend. De enkele omstandigheid dat eiser in de gemeente Tiel een hoger aantal uren toegekend heeft gekregen maakt niet dat de in geschil zijnde toekenning onjuist is. Vanwege de gedecentraliseerde uitvoering van de Wmo 2015 is het mogelijk dat er verschillen optreden in de uitvoering (CRvB 17 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1920). Dat deze uitspraak is gedaan onder de reikwijdte van de Wmo 2007 maakt dit niet anders. Voorts heeft verweerder ter zitting onbetwist gesteld, anders dan eiser heeft aangevoerd, dat de uitvoering in de gemeente Tiel niet is gebaseerd op beleid en dat destijds de indicatie verleend is zonder nader onderzoek en enkel op grond van de offerte van de zorgverlener.

De rechtbank is dan ook van oordeel dat de in geschil zijnde maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie van eiser. Het beroep treft in zoverre geen doel.

Ten aanzien van het tarief

De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de CRvB van 17 mei 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1803). In deze uitspraak heeft de CRvB overwogen dat op grond van artikel 2.1.3, tweede lid, onder b, van de Wmo 2015 in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb – dat toereikend moet zijn – wordt vastgesteld. Uit de uitspraak volgt voorts dat delegatie door de gemeenteraad van de regelgevende bevoegdheid aan het college, ook in het geval van een medebewindswet, in beginsel mogelijk is, maar dat, evenals onder de tot 1 januari 2015 geldende Wmo 2007, de essentialia van het voorzieningenpakket in de verordening dienen te worden vastgelegd (zie de uitspraak van de CRvB van 10 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133).

De rechtbank is van oordeel dat in geding zijnde tariefdifferentiatie hiertoe dient te worden gerekend. Vastgesteld wordt dat in de Verordening niets is bepaald over de differentiatie tussen aanbieders en ZZP-ers. Dit betekent dat verweerder niet bevoegd was in artikel 2, aanhef en onder a en b, van het Besluit, onderscheid te maken tussen het tarief van een aanbieder (100%) en een ZZP-er (90%) en dat de bepaling in het Besluit inzake het toekennen van een uurtarief van 90% onverbindend is.

De rechtbank overweegt dat ook voor de differentiatie in bijlage I bij het Besluit, voor zover een onderscheid wordt gemaakt al naargelang de zwaarte van de beperkingen en de begeleidingsbehoefte, in artikel 12 van de Verordening onvoldoende grondslag is te vinden. In de Verordening staat immers niet vermeld dat en in hoeverre de hoogte van het uurtarief afhankelijk is van de zwaarte van de beperkingen en mate van begeleidingsbehoefte. In artikel 12 van de Verordening staat alleen dat het tarief voor een pgb wordt afgestemd op de verschillende vormen van ondersteuning en ten hoogste de kostprijs bedraagt van de in de desbetreffende situatie goedkoopst adequate maatwerkvoorziening in natura. In zoverre is ook bijlage I van het Besluit onverbindend.

De rechtbank is ten slotte van oordeel dat eiser recht heeft op een vergoeding van de gemaakte proceskosten in bezwaar nu gebleken is dat het primaire besluit van 30 juli 2015 onrechtmatig is.

Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.