Rechtbank Limburg, 18-03-2013, CA1121, AWB 11/1933, 11/1935

Bestuursrecht

Zaaknummers: 11 / 1933 en 11 / 1935

Uitspraak van de meervoudige kamer van 18 maart 2013 in de zaken tussen

en

Procesverloop

Bij besluit van 20 september 2011 (bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij (hierna: [belanghebbende]) een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor een verandering van de inrichting gelegen aan Industrieterrein [adres] te Panningen.

Eiseres (hierna: [eiseres]) en eisers (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [eiser]) hebben beiden afzonderlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit bij de toenmalige rechtbank Maastricht, thans rechtbank Limburg.

Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben aan de rechtbank gezonden en een verweerschrift ingediend.

De beide beroepen tegen het bestreden besluit en de bij de rechtbank Roermond ingestelde beroepen met de zaaknummers 11/1378 en 11/1404 zijn gevoegd behandeld ter zitting op 22 maart 2012. Partijen hebben zich daar laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden en enkele anderen.

Na de zitting is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest en heeft de rechtbank beslist om het onderzoek te heropenen.

Ter uitvoering van de heropeningsbeslissing heeft de rechtbank onderzoek opgedragen aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de StAB). Deze heeft op 12 juli 2012 een deskundigenbericht uitgebracht.

Partijen hebben schriftelijk commentaar op dat deskundigenbericht gegeven. Desgevraagd heeft de StAB op 23 oktober 2012 in een nader verslag op die commentaren gereageerd.

Partijen hebben een schriftelijke zienswijze op het nadere verslag van de StAB ingezonden.

Overwegingen

1. Verweerder heeft op 5 juni 20[belanghebbende] een oprichtingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend, die thans geldt als omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Binnen de inrichti[belanghebbende] die is gelegen op een industrieterrein, worden afvalstoffen ontvangen, opgeslagen en bewerkt. De bewerking omvat onder meer het drogen van brood- en kunststofafval en daarnaast wordt houtafval verbrand.

2. [eiseres], een onderneming waarvan het bedrijfsgebouw met ongeveer 180 werknemers is gelegen op enkele tientallen meters van de inrichting van [belanghebbende], heeft in de jaren 2009, 2010 en 2011 bij de gemeente Peel en Maas en de provincie Limburg klachten geuit over stank- en rookoverlast voor haar werknemers die door de inrichting van [belanghebbende] veroorzaakt zou zijn. Vanuit de op genoemd industrieterrein gelegen bedrijven van [eiser] zijn soortgelijke klachten naar voren gebracht. Naar aanleiding van die klachten heeft [eiseres] aan het bevoegde gezag gevraagd om zodanige voorschriften aan de milieuvergunning van [belanghebbende] te verbinden dat de door medewerkers van [eiseres] ondervonden hinder wordt weggenomen.

4. [belanghebbende] heeft op 9 maart 2011, aangevuld op 18 april 2011, een aanvraag gedaan om een omgevingsvergunning voor het veranderen van, en veranderen van de werking van, de inrichting. Bij het bestreden besluit is de gevraagde veranderingsvergunning verleend voor zover de aanvraag betrekking heeft op de opslag en bewerking van afvalhout en de wijziging van de terreinindeling. Aan de vergunning zijn de in de bijlage vermelde voorschriften verbonden. Voor zover de aanvraag ziet op de opslag en het stallen van containers met afvalstoffen op het buitenterrein en de uitbreiding van de opslag van containers op het buitenterrein, alsmede op de verlaging van de emissiepunten van 13 naar 10 meter, heeft verweerder deze afgewezen. Tevens is bij het bestreden besluit het aan de oprichtingsvergunning verbonden controlevoorschrift 7.7 ingetrokken.

5. [belanghebbende] heeft in de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag berust, maar [eiseres] en [eiser] zijn in beroep tegen de verleende veranderingsvergunning opgekomen.

6. De rechtbank stelt voorop dat de inrichting van [belanghebbende] is genoemd in categorie 28.4 van bijlage 1, onder C van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Nu de aanvraag voor de veranderingsvergunning ziet op opslag van van buiten de inrichting afkomstige (gevaarlijke) afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 1.000 m³ of meer als bedoeld in categorie 28.4, aanhef en onder a, onder 5º en 6º en de inrichting een gpbv-installatie als bedoeld in categorie 5.1 van bijlage I bij de IPPC-richtlijn bevat, is verweerder het bevoegd gezag voor het verlenen van de veranderingsvergunning. Dat ten tijde van de aanvraag nog geen gbpv-installatie tot de inrichting van [belanghebbende] behoorde is niet relevant. De rechtbank volgt dus [eiseres] niet in haar betoog dat verweerder niet bevoegd was de gevraagde veranderingsvergunning te verlenen.

7. Naar aanleiding van verweerders betoog dat het beroep van de andere eisers dan [eiser] niet-ontvankelijk is, omdat [eiser] geen machtiging heeft overgelegd, waaruit blijkt dat hij bevoegd was namens (alle) eisers een zienswijze in te dienen tegen het ontwerpbesluit tot verlening van de veranderingsvergunning, overweegt de rechtbank als volgt.

Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht. In artikel 2:1, tweede lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging kan verlangen.

[eiser] heeft weliswaar bij het indienen van de zienswijze geen machtiging of andere gegevens overgelegd, waaruit bleek dat hij alle eisers bevoegdelijk vertegenwoordigde, maar verweerder heeft hem ook niet de gelegenheid tot herstel van dat verzuim gegeven. Dat de zienswijze is ingediend op de laatste dag van de termijn dat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen, stond daaraan niet in de weg. Nu achteraf is gebleken dat [eiser] bevoegd was namens alle eisers op te treden en verweerder geen mogelijkheid tot herstel verzuim heeft geboden, ziet de rechtbank geen aanleiding om de beroepen voor zover die namens de andere bedrijven dan [eiser] zijn ingesteld, niet-ontvankelijk te verklaren.

8. Zowel door [eiseres] als door [eiser] is aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om een nieuw geur- en luchtonderzoek te verrichten en om aanvullende voorschriften te stellen zodat een acceptabel hinderniveau voor de omliggende bedrijven wordt gegarandeerd. [eiseres] en [eiser] betogen dat zij ernstige rook- en geuroverlast ondervinden van de inrichting van [belanghebbende] en dat de bestaande processen niet voldoen aan wet- en regelgeving, waaronder de eis dat de beste beschikbare technieken worden toegepast.

9. Ingevolge het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.

Ingevolge het bepaalde in artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd. Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1º, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast. In het zesde lid, van artikel 2.14 van de Wabo is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald.

Ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) in samenhang met artikel 9.2, eerste en derde lid, van de Regeling omgevingsrecht (Ror), houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bijlage bij de Ror.

Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens onder meer artikel 2.14 van de Wabo.

Bij de toepassing van de hierboven genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.

10. Naar aanleiding van de onder r.o. 8 samengevat weergegeven beroepsgronden overweegt de rechtbank dat bij de rechterlijke toets van de aangevraagde veranderingsvergunning de aangevraagde verandering dient te worden beoordeeld. De reeds vergunde activiteiten staan niet ter beoordeling en de onderliggende vergunning blijft, naast de verleende veranderingsvergunning, van kracht. Aan een veranderingsvergunning mogen geen voorschriften worden verbonden die zien op bestaande, reeds vergunde delen van de inrichting waar de veranderingsvergunning geen betrekking op heeft. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) kan het bevoegd gezag wel, indien het daartoe aanleiding ziet, de voorschriften van de onderliggende vergunning met toepassing van de artikelen 8.23 e.v. van de Wet milieubeheer (thans de artikelen 2.31, 2.32 en 2.33 van de Wabo) in het belang van de bescherming van het milieu ambtshalve wijzigen of intrekken (AbRS 16 juni 2004, LJN AP1589).

11. De door [belanghebbende] aangevraagde verandering betreft een uitbreiding van activiteiten doordat de opslagcapaciteit wordt vergroot en omdat zogenoemd A, B en C (afval)hout wordt ingenomen, dat binnen de inrichting inpandig wordt opgeslagen en uitgesorteerd. Verder wordt het aantal dakventilatoren uitgebreid met vier en worden de bestaande verplaatst. Op grond van de geldende oprichtingsvergunning van 8 juni 2008 mag [belanghebbende] alleen schoon houtafval, A-hout, verbranden binnen de inrichting. Het uitgesorteerde, overige afvalhout dient te worden afgevoerd naar een afnemer die beschikt over de daarvoor vereiste vergunning(en). De capaciteit of werking van de stookinstallatie is geen onderdeel van de aangevraagde veranderingsvergunning.

13. Met betrekking tot de beroepsgrond van [eiseres] en [eiser] dat verweerder aanvullende voorschriften had moeten stellen in verband met het toestaan van de acceptatie van C-hout, zodat verbranding van C-hout wordt uitgesloten, overweegt de rechtbank als volgt.

Voor het afvalhout, dat als gevaarlijk afval aangemerkt wordt, te weten C-hout, geldt dat dit hout binnen de inrichting wordt op- en overgeslagen. Bewerking van C-hout, anders dan sorteren, vindt binnen de inrichting niet plaats. Het verwerken van schoon afvalhout (A-hout) in de stookinstallatie is op grond van voorschrift 1.12 van de veranderingsvergunning alleen toegestaan als dit afval volledig vrij is van verontreinigd afvalhout (B-hout en C-hout) en/of andere verontreinigingen. In de veranderingsvergunning is verder nog een voorschrift opgenomen (1.13), waarbij het verbranden van verontreinigd afvalhout, zijnde B-hout, C-hout of gemengd afvalhout, ten strengste is verboden. Verweerder heeft terecht de Bref Afvalbehandeling op deze bewerking van toepassing geacht en vastgesteld dat de inrichting, gezien het toepasselijke acceptatie- en verwerkingsbeleid (AV-beleid) en het systeem voor administratieve organisatie en interne controle (AO/IC-beleid), daaraan voldoet. In het AV-beleid is aangegeven op welke wijze binnen de inrichting acceptatie en verwerking van afvalstoffen plaatsvindt. Acceptatie en bewerking van de aangevraagde afvalstoffen is gereguleerd in het bestaande acceptatie- en verwerkingsbeleid. Aan de veranderingsvergunning zijn aanvullende voorschriften verbonden, die zien op een correcte registratie van de aangevoerde, de afgevoerde en geweigerde afvalstoffen teneinde een effectieve handhaving van het afvalbeheer te waarborgen. Tevens is een voorschrift opgenomen dat inhoudt dat, indien bij de (visuele) controle van aangevoerde afvalstoffen blijkt dat deze niet mogen worden geaccepteerd, deze afvalstoffen door vergunninghoudster dienen te worden afgevoerd naar een inrichting die beschikt over de vereiste vergunningen. De door [eiseres] vermelde jurisprudentie geeft steun aan de stelling dat C-hout niet altijd eenvoudig visueel is te onderscheiden van A- en B-hout. Uit die jurisprudentie volgt naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat visuele verificatie geen geschikt middel zou zijn (AbRS 30 december 2009, LJN BK8004). Verweerder heeft er daarbij op goede gronden op gewezen dat het te verstoken A-hout alleen handmatig kan worden uitgesorteerd omdat praktisch alleen visueel onderscheid kan worden gemaakt tussen schoon hout en bewerkt hout. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich verder in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in de veranderingsvergunning opgenomen voorschriften, in combinatie met de aanvraag en het genoemde, bestaande acceptatie- en verwerkingsbeleid afdoende waarborgen dat wordt voorkomen dat A-hout voor B- of C-hout wordt aangezien en dat de gestelde voorschriften in zoverre toereikend zijn in het belang van de bescherming van het milieu.

14. [eiseres] en [eiser] hebben verder aangevoerd dat de uitbreiding van de activiteiten en wijziging van de inrichting leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast onder meer als gevolg van de te verwachten toename van het aantal vervoersbewegingen. Zij betogen dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om een akoestisch onderzoek te verrichten naar de gevolgen van de vergunde veranderingen. In dat verband achten zij het ook onjuist dat verweerder het verzoek van [belanghebbende] om voorschrift 7.7 te schrappen, heeft gehonoreerd. [eiser] heeft in dit verband nog aangevoerd dat voorschrift 7.7 niet via de veranderingsvergunning kan worden geschrapt. Dat had volgens [eiser] via een aparte procedure gemoeten.

Verweerder heeft er op gewezen dat uit het akoestisch onderzoek, dat deel uitmaakt van de oprichtingsvergunning, blijkt dat de inrichting van [belanghebbende] een lage geluidbelasting naar de omgeving geeft. Met uitzondering van een tweetal waarneempunten (W6 aan het adres Loo 1 en W7 aan het adres Loo 3) kon zonder aanvullende maatregelen bij alle omliggende woningen aan de destijds toegepaste strenge richtwaarden voor een rustige woonomgeving worden voldaan. In de oprichtingsvergunning is een geluidvoorschrift opgenomen dat aanzienlijk strenger is dan hetgeen in artikel 2.8 van het Activiteitenbesluit is bepaald. Uit het destijds uitgevoerde onderzoek blijkt verder dat de dakventilatoren de meest dominante geluidbronnen zijn. Deze hebben een bronniveau van maximaal 98 dB(A) zodat geen sprake is van grote geluidbronnen. Door de bouw van het bedrijfspand van [eiseres], die zich na [belanghebbende] op het industrieterrein heeft gevestigd, worden de genoemde woningen aan het Loo 1 en 3 afgeschermd. De geluidbelasting van de aangevraagde extra ventilatoren op de omliggende woningen is als gevolg van de oprichting van [eiseres] niet meer herkenbaar. Door de oprichting van [eiseres] is de geluidbelasting van de inrichting van [belanghebbende] ter plaatse van de waarneempunten niet meer meetbaar. Om die reden heeft een eenmalige controlemeting, zoals in voorschrift 7.7 vervat, geen zin meer en is het verzoek van [belanghebbende] om voorschrift 7.7 in te trekken toegewezen. Dit geldt te meer nu er uit de omgeving nooit klachten zijn geweest over geluid, aldus verweerder. In dat verband heeft verweerder nog onweersproken erop gewezen dat de geluidbelasting van [belanghebbende] inpandig bij [eiseres] niet hoorbaar en niet meetbaar is. Met betrekking tot de indirecte hinder van de inrichting van [belanghebbende] heeft verweerder betoogd dat het uitsorteren van afval niet leidt tot een toename van transportbewegingen van en naar de inrichting en dat het aantal transporten hetzelfde blijft omdat de totale hoeveelheid te verwerken afvalstoffen gelijk blijft. Verder heeft verweerder aangevoerd dat het verkeer van en naar de inrichting van [belanghebbende] niet akoestisch herkenbaar is. Daarbij wordt de systematiek gevolgd dat pas sprake is van akoestische herkenbaarheid indien het verschil tussen de geluidbelasting op de gevel van een woning mét en zonder verkeer van en naar de inrichting 2 dB of meer is.

Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden op het standpunt gesteld dat van de voorgenomen veranderingen geen zodanige extra geluidbelasting op de omliggende geluidgevoelige objecten is te verwachten dat voor de beoordeling of daarvoor vergunning kan worden verleend een nieuw akoestisch onderzoek nodig was. Verweerder heeft daartoe terecht in aanmerking genomen dat de op een bedrijventerrein gelegen inrichting van [belanghebbende] relatief weinig geluid produceert en dat de woningen die rondom het industrieterrein liggen door de bouw van [eiseres] van de inrichting van [belanghebbende] worden afgeschermd. Dat de in de oprichtingsvergunning gestelde geluidnorm een ontoereikend beschermingsniveau zou bieden aan de werknemers van [eiseres] die daar overdag verblijven, is gesteld, noch gebleken. Gelet op voormelde overwegingen en de omstandigheid dat de in voorschrift 7.7 gestelde termijn al ruimschoots is verstreken, heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten dat voorschrift op verzoek van [belanghebbende] in te trekken. Daargelaten of de intrekking van genoemd controlevoorschrift als een verandering van de werking van de inrichting kan worden aangemerkt, vermag de rechtbank niet in te zien dat [eiser] in diens belangen is geschaad doordat de intrekking op verzoek van [belanghebbende] bij de veranderingsvergunning is betrokken. Met betrekking tot de grond dat sprake zal zijn van onaanvaardbare geluidoverlast door toegenomen verkeer van en naar de inrichting heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank eveneens voldoende aannemelijk gemaakt dat de inrichting aan de normen ontleend aan de circulaire "Beoordeling geluidhinder wegverkeer in verband met vergunningverlening wet milieubeheer" (de zogenoemde Schrikkelcirculaire) kan blijven voldoen.

15. Naar aanleiding van de overige door [eiseres] aangevoerde gronden, overweegt de rechtbank als volgt.

16. [eiseres] heeft betoogd dat verweerder geen veranderingsvergunning heeft mogen verlenen en dat een revisievergunning in de rede had gelegen.

Ingevolge 2.6, eerste lid, van de Wabo kan het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º of 3º, en met betrekking tot die inrichting al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting na die verandering. Ingevolge het bepaalde in het tweede lid besluit het bevoegd gezag, indien het heeft bepaald dat een zodanige omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, aanvragen met betrekking tot de betrokken activiteit die daarop geen betrekking hebben, niet te behandelen.

Het bevoegd gezag komt beleidsvrijheid toe bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning indien een veranderingsvergunning is aangevraagd. Hierbij dient het belang van een overzichtelijk vergunningenbestand in relatie tot een toereikende normering te worden afgewogen tegen andere belangen, waaronder die van vergunninghouder (AbRS 18 juli 2007, LJN BA9802). Bij het bestreden besluit is de gevraagde verlaging van de emissiepunten geweigerd. Bij de hiervoor vermelde uitspraak van de rechtbank van 6 februari 2013 is onder rechtsoverweging 7.3 geoordeeld dat als gevolg van de twee bij besluit van 23 augustus 2011 aan de oprichtingsvergunning verbonden aanvullende voorschriften ten aanzien van de hoogte van de emissiepunten, geen onjuiste cumulatie van voorschriften is ontstaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar thans in de onderhavige procedures anders over te oordelen en ziet geen grond voor het oordeel dat van tegenstrijdige voorschriften of een onoverzichtelijk vergunningenbestand sprake is. Het betoog van [eiseres] treft geen doel.

17. [eiseres] heeft verder aangevoerd dat verweerder de vergunning in strijd met artikel 2:31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo heeft verleend omdat de grondslag van de oorspronkelijke aanvraag is verlaten alleen al gezien het feit dat op grond van de veranderingsvergunning is toegestaan dat er gevaarlijk en veel meer afval wordt opgeslagen.

De rechtbank is dienaangaande van oordeel dat het beroep op strijdigheid met genoemd artikel niet slaagt omdat sprake is van een veranderingsvergunning als bedoeld in artikel 2:1, eerste lid, onder e, onder 2º van de Wabo. De door [eiseres] genoemde uitbreiding van activiteiten, zoals bij het bestreden besluit vergund, is een verandering van de inrichting die op grond van laatstgenoemd artikel kan worden toegestaan. Daarbij geldt niet de eis dat de grondslag van de oprichtingsvergunning niet mag worden verlaten.

18. [eiseres] heeft aangevoerd dat verweerder het brandveiligheidsaspect en de externe veiligheid onvoldoende zorgvuldig heeft beoordeeld. Betoogd wordt dat bij de aanvraag ten onrechte geen brandveiligheidsrapport als bedoeld in artikel 4.2 van de Ror is overgelegd.

20. [eiser] heeft nog aangevoerd dat verweerder de veranderingsvergunning geheel had moeten weigeren omdat de aanvraag gedeeltelijk, namelijk voor zover die ziet op de opslag op het buitenterrein en op de gevraagde verlaging van de emissiepunten naar 10 meter, is afgewezen.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder door het weigeren van de gevraagde (uitbreiding) van opslag van containers met afvalstoffen op het buitenterrein en van de gevraagde verlaging van de emissiepunten van 13 meter naar 10 meter de grondslag van de aanvraag voor de veranderingsvergunning niet heeft verlaten. Door de genoemde gedeeltelijke weigering van de aanvraag ontstaat geen andere inrichting dan [belanghebbende] heeft aangevraagd. Voor de hoogte van de emissiepunten en de buitenopslag blijft hetgeen in de oprichtingsvergunning is voorgeschreven, gehandhaafd. Het betoog slaagt niet.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de beroepen van [eiseres] en [eiser] ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Mitsdien wordt als volgt beslist.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout (voorzitter), R.J.G.H. Seerden en L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 maart 2013.

Afschrift verzonden aan partijen op: 18 maart 2013