Raad van State, 27-12-2018, ECLI:NL:RVS:2018:4266, 201805180/1/A1

201805180/1/A1.

Datum uitspraak: 27 december 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

A.M. Zeeland B.V., gevestigd te Terneuzen, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: Zeeland B.V.),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 mei 2018 in zaak nr. 18/1029 in het geding tussen:

Zeeland B.V.

en

het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.

Procesverloop

Bij brief van 21 februari 2018 heeft Zeeland B.V. beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken van een volgens haar van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van 9 woningen aan het Winterpeil te Zierikzee (hierna: de percelen).

Bij uitspraak van 9 mei 2018 heeft de rechtbank het door Zeeland B.V. daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Zeeland B.V. hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2018, waar Zeeland B.V., vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma en mr. M.A.J. West, advocaten te Den Haag, alsmede [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M.N. Noordover en mr. J.W.L. van der Loo, advocaten te Amsterdam, en mr. R.B.J. van Vooren, P.M.W. Goosens-Smit en mr. M.A.Y. Schenk-Syswerda, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    Op 6 oktober 2017 heeft Zeeland B.V. een omgevingsvergunning gevraagd voor de bouw van 9 woningen op de percelen. Het college heeft bij brief van 24 oktober 2017 de ontvangst van de aanvraag bevestigd en haar medegedeeld dat op de behandeling van de aanvraag de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, omdat er strijd bestaat met het voor de percelen geldende bestemmingsplan "1e herziening Noorderpolder II", in samenhang bezien met de voorschriften van het bestemmingsplan "Noorderpolder II" die blijkens de herziening daarvan deel uitmaken, (hierna tezamen en in enkelvoud: het bestemmingsplan). Volgens het college mogen woningen ingevolge artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels alleen binnen de op de plankaart getekende bebouwingsvlakken worden gebouwd, terwijl een bebouwingsvlak voor de percelen ontbreekt. Zeeland B.V. is het hier niet mee eens. Op 6 februari 2018 heeft Zeeland B.V. het college laten weten dat volgens haar de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend en heeft zij het college in gebreke gesteld omdat het heeft nagelaten conform artikel 4.20c, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) binnen twee weken bekend te maken dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Vervolgens heeft zij tegen het niet tijdig bekend maken van de omgevingsvergunning beroep ingesteld bij de rechtbank.

2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

De uitspraak van de rechtbank

3.    De rechtbank heeft overwogen dat op de plankaart voor de percelen geen bebouwingsvlakken zijn opgenomen, zodat op de percelen geen woningen mogen worden gebouwd. Verder bestaat er geen aanleiding artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels onverbindend te verklaren omdat, zoals Zeeland B.V. stelt, woningbouw gezien de doeleindenomschrijving van artikel 6 van de planregels en de plantoelichting evident de bedoeling is geweest. Van evidente strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) is geen sprake noch van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dan wel het vertrouwensbeginsel. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de aanvraag van Zeeland B.V. in strijd is met het bestemmingsplan. De gevraagde omgevingsvergunning kan slechts worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is daarom de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op de aanvraag van eiseres van toepassing. Dit brengt met zich dat van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning, die niet tijdig bekend is gemaakt zoals bedoeld in artikel 4:20c van de Awb, geen sprake is. De door Zeeland B.V. bij het college ingediende ingebrekestelling is niet rechtsgeldig. Dit betekent dat Zeeland B.V. beroep heeft ingesteld terwijl nog geen sprake was van een niet tijdig genomen besluit. Uit het voorgaande volgt dat niet is voldaan aan de vereisten van artikel 8:55f, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, voor het instellen van beroep. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk, aldus de rechtbank.

Goede procesorde

4.    Zeeland B.V. heeft bij brief van 16 november 2018 als ook ter zitting de Afdeling verzocht het door het college per faxbericht op 16 november 2018 ingediende nadere stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat dat nadere stuk en de daarbij behorende bijlagen over de veranderde inzichten van de gemeente gaan en daarom niet direct van belang is voor het onderhavige geschil, met uitzondering van de bij dat nadere stuk gevoegde bijlagen 1, 2, 7, 8 en 11. Zoals besproken ter zitting, zal de Afdeling slechts deze bijlagen bij de beoordeling van het onderhavige geschil betrekken.

De gronden van het hoger beroep

5.    Zeeland B.V. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat van rechtswege omgevingsvergunning is verleend, omdat de bouwaanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat op de plankaart binnen de bestemming "Woongebied I" geen afzonderlijk bebouwingsvlak is te zien, omdat het bebouwingsvlak samenvalt met het bestemmingsvlak. Dit vloeit volgens haar voort uit de systematiek van het bestemmingsplan, waarin op meer plekken het bebouwingsvlak samenvalt met de begrenzing van het (sub)bestemmingsvlak. Verder vloeit dit voort uit artikel 6, lid 1.3, van de planregels in samenhang bezien met artikel 6, lid 4.1 en 4.2 van de planregels, waarin onder meer gedetailleerd is omschreven wat wel en niet mag worden gerealiseerd binnen de bestemming "Woongebied I". Tot slot volgt dit onmiskenbaar uit de toelichting behorende bij het bestemmingsplan, aldus Zeeland B.V..     Subsidiair betoogt Zeeland B.V. dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het ontbreken van een bebouwingsvlak een evidente omissie is, waardoor aan artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels geen betekenis toekomt en aan deze planregel wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel verbindende kracht moet worden ontzegd. Volgens Zeeland B.V. volgt uit de samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Schouwen-Duiveland van 2 juni 2006 en de toelichting bij het bestemmingsplan dat de bestemming "Woongebied I" een globale eindbestemming is die niet nader hoeft te worden uitgewerkt en dat beoogd is de in "Woongebied I" bedoelde woningbouw mogelijk te maken. Ook is het evident in strijd met een goede ruimtelijke ordening dat aan gronden een bestemming wordt toegekend die niet uitvoerbaar is omdat is verzuimd op de plankaart een bebouwingsvlak op te nemen en per abuis in het bestemmingsplan is opgenomen dat alleen binnen een bebouwingsvlak mag worden gebouwd.

Bebouwingsvlak

5.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat op de plankaart voor de percelen geen bebouwingsvlak is opgenomen. De bestemming "Woongebied I", waarbinnen de percelen liggen, heeft een eigen kleur en is, zowel op de plankaart als in de legenda, afgebakend met contourlijnen van gelijke dikte. Deze contourlijnen komen overeen met de contourlijnen waarmee de overige bestemmingsvlakken met woonbestemmingen in het bestemmingsplan "Noorderpolder II" zijn afgebakend. De contourlijnen van de bestemmingsvlakken, zoals weergegeven op de plankaart en in de legenda, zijn minder dik dan de op de plankaart en de legenda weergegeven contourlijnen van de bebouwingsvlakken, nog daargelaten dat de bebouwingsvlakken kunnen zijn voorzien van met een dikke lijn weergegeven voorgevelrooilijn. Dit betekent dat de begrenzing van de bestemming "Woongebied I" niet samenvalt met een bebouwingsvlak en op de plankaart voor de percelen geen bebouwingsvlak is opgenomen. Gelet hierop is artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels in samenhang bezien met de plankaart duidelijk en heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de plantoelichting geen betekenis toekomt.

    Omdat woningen ingevolge artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven bebouwingsvlakken mogen worden gebouwd en op de plankaart voor de percelen geen bebouwingsvlak is opgenomen, is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan.

    Het betoog faalt in zoverre.

Onverbindendheid van de planregels

5.2.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 14 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3339), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor een dergelijke evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.

5.3.    Daargelaten of de door Zeeland B.V. gestelde onverbindendheid van artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels kan worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of van rechtswege een omgevingsvergunning is ontstaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3387), overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat wat Zeeland B.V. heeft aangevoerd er niet toe leidt dat artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels evident in strijd is met de door haar genoemde hogere regeling of algemene rechtsbeginselen. Het betoog van Zeeland B.V. komt er immers op neer dat zij van mening is dat die strijd eruit bestaat dat de bestemming "Woongebied I" niet realiseerbaar is omdat aan haar percelen geen bouwvlak is toegekend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:434) kan de vraag of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan de percelen de juiste bestemming is toegekend in het kader van een exceptieve toetsing niet aan de orde komen. Het bestemmingsplan is onherroepelijk en van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan. Reeds daarom heeft de rechtbank terecht artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels niet onverbindend geacht.

5.4.    Hetgeen hiervoor onder 5.1 en 5.3 is overwogen betekent dat geen van rechtswege verleende omgevingsvergunning is ontstaan die niet tijdig is bekend gemaakt. De rechtbank heeft het beroep van Zeeland B.V. terecht niet-ontvankelijk verklaard.

    Het betoog faalt.

6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.

w.g. Hagen    w.g. Montagne

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2018

374. BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:20c

1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven.

Artikel 6:12

2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:

a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en

b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.

Artikel 8:55f

1. Tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege kan de belanghebbende beroep bij de bestuursrechter instellen.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Artikel 3.10

1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:

a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;

[…].

Het bestemmingsplan "1e herziening bestemmingsplan Noorderpolder II (twee)"

Regels

Deel uitmakende van het bestemmingsplan ‘1e herziening Noorderpolder II (twee)’ in de gemeente Schouwen-Duiveland

De voorschriften van het bestemmingsplan ‘Noorderpolder II (twee)’, vastgesteld door de gemeenteraad op 20 december 2007 en goedgekeurd door Gedeputeerd Staten bij besluit van 1 juli 2008 worden van overeenkomstig toepassing verklaard, met inachtneming van het onderstaande.

De in de voorschriften voorkomende zinsnede ‘voorschriften’ worden vervangen door ‘regels’.

[…]

Artikel 6 Woondoeleinden (W) wordt als volgt herzien:

[…]

Lid 1.3 wordt vernummerd naar lid 1.4 en […].

Het bestemmingsplan "Noorderpolder II"

Artikel 1 Begripsbepalingen

In deze regels wordt verstaan onder:

[…]

14. bebouwingsvlak: een op de plankaart aangegeven vlak, waarbinnen ingevolge het plan de gebouwen moeten worden geplaatst, tenzij in deze regels anders is bepaald;

[…]

19. bestemmingsvlak: een op de plankaart aangegeven vlak met eenzelfde bestemming;

[…].

Artikel 6 Woondoeleinden (W)

1. Doeleindenomschrijving

[…]

1.3 De op de plankaart voor "Woongebied I" aangewezen gronden zijn bestemd voor:

Wv: vrijstaande woningen;

Wt: twee aaneen gebouwde woningen;

Wa: aaneengesloten woningen (minimaal drie aaneen);

Wg: geschakelde woningen;

Wp: patio-woningen.

Ter plaatse van de aanduiding op de plankaart "Ws toegestaan" zijn tevens gestapelde woningen toelaatbaar.

[…].

2. Toelaatbare bebouwing

2.1 Op deze gronden, met inachtneming van de op de kaart aangegeven nadere aanwijzingen, mogen uitsluitend ten dienste van de in lid 1 bedoelde doeleinden worden gebouwd:

a. woning;

b. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;

c. ondergrondse en half verdiepte parkeervoorzieningen;

d. andere bouwwerken.

4. Bouwbepalingen Woongebied I

[…]

4.2 Met betrekking tot het bouwen van woningen op de gronden met de bestemming Woongebied I gelden de volgende bepalingen:

a. de woningen mogen uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven bebouwingsvlakken worden gebouwd;

[…].