Centrale Raad van Beroep, 19-12-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4473, 16/1953 PW

Ingevolge de PW is het college bevoegd om besluiten te nemen op grond van die wet en ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het college bevoegd om op bezwaar tegen die besluiten te beslissen.

Besluit 1 is door de commissie SZ genomen vóór publicatie van het Reglement. In verband hiermee en gezien de terugwerkende kracht waarmee het Reglement in werking is getreden, moet besluit 1 aan het college worden toegerekend. Het college heeft bovendien bij brief van 13 maart 2017 aan de Raad laten weten dat hij dat besluit voor zijn rekening neemt, zodat, gelet op artikel 6:22 van de Awb, in de onbevoegdheid van de commissie SZ geen reden is gelegen om het besluit niet in stand te laten.

Besluit 2 is door de commissie SD genomen na publicatie van het Reglement. In het Reglement is niet geregeld dat de commissie SD bevoegd was tot het nemen van primaire besluiten ten aanzien van de PW. Ook elders is dit niet geregeld. Besluit 2 is dan ook niet bevoegd genomen. Het college heeft bij voormelde brief van 13 maart 2017 aan de Raad laten weten dat hij dat besluit voor zijn rekening neemt, zodat in de onbevoegdheid van de commissie SD geen reden is gelegen het besluit niet in stand te laten.

De commissie SD is, anders dan het college meent, aan te merken als een onafhankelijke bezwaarschriftencommissie als hiervoor bedoeld. Ingevolge artikel 3, vierde lid, van het Reglement zijn de leden van de commissie SD geen raadslid of lid van een raadscommissie en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan van de gemeente Breda. De commissieleden, inclusief de voorzitter, maken dus geen deel uit van en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Het college heeft, ter adstructie van zijn standpunt dat de commissie SD niet onafhankelijk is, gewezen op de artikelen 2, vijfde lid, 19, eerste lid, en 20 van het Reglement. In artikel 2, vijfde lid, van het Reglement is echter slechts in algemene zin vermeld dat de commissie SD haar taken en bevoegdheden uitoefent met inachtneming van wat daarover in de Awb, de betrokken wetten, de gemeentelijke verordeningen, regelingen en het Reglement is bepaald. Verder is in artikel 19, eerste lid, van het Reglement niet meer bepaald dan dat de commissie SD verantwoording schuldig is aan het college over de uitoefening van haar bevoegdheden en daartoe minimaal eenmaal per jaar schriftelijk verslag uitbrengt en in artikel 20 van het Reglement dat het college toezicht uitoefent op de werkzaamheden van de commissie SD en dat deze daartoe de nodige inlichtingen verstrekt aan het college.

Het college heeft naar voren gebracht dat delegatie van de bevoegdheid om een besluit te nemen een ingrijpender inbreuk op de verdeling van bevoegdheden in een bestuursorganisatie betekent dan mandaatverlening, omdat de delegans die bevoegdheid niet meer zelf mag uitoefenen. Nu delegatie in situaties als deze in de jurisprudentie rechtmatig is geacht, brengt dit in de visie van het college mee dat de mandaatverlening ten aanzien van beslissingen op bezwaren aan de commissie SD eveneens rechtmatig is. Het door het college in dit verband aangevoerde algemene adagium ‘wie het meerdere mag, mag ook het mindere’ brengt echter niet mee dat het college de bevoegdheid om op bezwaren tegen besluiten van het college te beslissen, in weerwil van wat onder 5.4.5 is overwogen, rechtsgeldig heeft gemandateerd.

Uit 5.4.5 tot en met 5.4.7 volgt dat de bevoegdheid van het college om op bezwaar te beslissen niet rechtmatig aan de commissie SD is gemandateerd. De commissie SD was dan ook niet bevoegd om in mandaat te beslissen op de bezwaren van appellante tegen de besluiten 1 en 2. Het college heeft bij brief van 13 maart 2017 aan de Raad laten weten dat hij het bestreden besluit voor zijn rekening neemt, zodat, gelet op het bepaalde in artikel 6:22 van de Awb, in de onbevoegdheid van de commissie SD geen reden is gelegen het bestreden besluit niet in stand te laten.

Appellante heeft aangevoerd dat het huisbezoek van 3 februari 2015 onrechtmatig was. Zij heeft betoogd dat met het binnentreden in haar woning en met de wijze waarop het huisbezoek heeft plaatsgevonden een ongerechtvaardigde inbreuk is gemaakt op haar recht op respect voor haar privé leven (privacy), zoals beschermd bij artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Wat appellante in hoger beroep daarover naar voren heeft gebracht, is in wezen een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is daarop gemotiveerd ingegaan, behoudens de gronden die betrekking hebben op het openen van kasten en het maken van foto’s. De Raad kan zich geheel vinden in het door de rechtbank gegeven oordeel en overweegt daartoe, en voor zover het de door de rechtbank onbesproken gronden betreft, in aanvulling daarop, het volgende.

Artikel 8 van het EVRM bepaalt:

1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064) is geen sprake van inbreuk op het huisrecht als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van “informed consent”. Dit houdt in dat de toestemming van de belanghebbende berust op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek en over de gevolgen die het weigeren van toestemming voor bijstandverlening heeft. Welke gevolgen voor de verlening van de bijstand zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning hangt af van de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Van een dergelijke grond is sprake als voorafgaand aan - dat wil zeggen: vóór of uiterlijk bij aanvang van - het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand en niet op een andere effectieve en voor betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd. Is sprake van een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek dan dient de belanghebbende erop te worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand.

Het college had op het moment van het huisbezoek een redelijke grond om te twijfelen aan de door appellante verstrekte gegevens over haar woon- en leefsituatie. Daartoe waren het proces-verbaal van bevindingen van de inspecteur van 3 december 2014 en de verklaring van B van 22 januari 2015 voldoende. Dat de verklaring van [X] voor de vaststelling van het recht op bijstand van onvoldoende gewicht bleek om een beslissing te kunnen dragen, zoals appellante heeft aangevoerd, maakt niet dat die verklaring onvoldoende was om twijfel op te wekken over de juistheid van de door appellante verstrekte informatie.

Een huisbezoek was voorts het meest geëigende onderzoeksmiddel voor het vaststellen van de woon- en leefsituatie van appellante. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college met een ander, lichter middel had kunnen volstaan.

Anders dan appellante heeft aangevoerd, heeft zij op geldige wijze aan de opsporingsambtenaar en de inspecteur toestemming verleend tot het betreden van de woning ten einde een huisbezoek mogelijk te maken. Dat zij de toestemming slechts heeft verleend met het oog op de voortzetting van de aan haar verleende bijstand doet daaraan, anders dan appellante heeft betoogd, niet af. Uit het formulier ‘Informed consent’ volgt dat zij daarbij op juiste wijze is geïnformeerd over de gevolgen van een eventuele weigering van toestemming. Het formulier is op 3 januari 2015 door de opsporingsambtenaar en de inspecteur ondertekend en tevens door appellante, zij het met de toelichting ‘ik sta het huisbezoek toe maar onder protest. Ik doe dat i.v.m. mijn uitkering’. Op het formulier is aangekruist dat de reden en het doel van het huisbezoek zijn uitgelegd, namelijk om de feitelijke woon- en leefsituatie volgens de PW op het adres te controleren en, voor zover hier van belang, dat het weigeren van toestemming tot de toegang tot de woning mogelijk kan leiden tot het intrekken van het recht op bijstand. Op het formulier is zichtbaar dat de kruisjes aanvankelijk anders waren geplaatst dan op het ondertekende formulier. Het college heeft de stelling van appellante, dat de betreffende kruisjes achteraf zijn gewijzigd, betwist. Appellante heeft daartegenover niet aannemelijk gemaakt dat dit eerst na de ondertekening is gebeurd. Integendeel, uit de door haar genoteerde toelichting volgt dat zij op de hoogte was gebracht van een mogelijk nadelig gevolg van een weigering van de verzochte toestemming voor de aan haar verleende bijstand. De blijkens de geplaatste kruisjes verstrekte informatie was correct, gelet op de redelijke grond die voor het huisbezoek bestond.

Uit 5.5.3 tot en met 5.5.6 volgt dat het college bevoegd was om het huisbezoek uit te voeren. Appellante heeft aangevoerd dat de opsporingsambtenaar niet een hiertoe bevoegd ambtenaar was, omdat hij niet was aangewezen als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het onderzoek vond plaats in het kader van de in artikel 53a, zesde lid, van de PW geregelde algemene bevoegdheid van het college tot onderzoek naar het (voort)bestaan van het recht op bijstand. De opsporingsambtenaar was als ambtenaar van de gemeente Breda bevoegd dit onderzoek namens het college uit te voeren. Geen rechtsregel schrijft voor dat een huisbezoek slechts mag worden verricht door een daartoe aangewezen toezichthouder.

Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat de opsporingsambtenaar haar onheus heeft bejegend door haar voor te houden dat als zij niet zou meewerken aan het huisbezoek het recht op bijstand mogelijk zou worden geschorst. Dat hij woorden van dergelijke strekking heeft geuit, is niet onaannemelijk aangezien dit in overeenstemming was met de feitelijke en juridische situatie op dat moment, zoals ook is weergegeven op het hiervoor besproken formulier ‘Informed consent’. Niet kan dan ook worden gezegd dat de opsporingsambtenaar appellante daarmee op oneigenlijke wijze heeft gedreigd dan wel anderszins daarmee onrechtmatig heeft gehandeld.

Uit 5.5.7 tot en met 5.5.9 volgt dat het huisbezoek op 3 februari 2015 op zichzelf rechtmatig was en dat de opsporingsambtenaar bevoegd was om dit namens het college uit te voeren.

Appellante heeft aangevoerd dat bij de uitvoering van het huisbezoek een ongerechtvaardigde inbreuk op haar privacy is gemaakt doordat daarbij zonder haar toestemming kasten en laden zijn geopend en onderzocht. Het college heeft daarmee in haar visie onrechtmatig gehandeld. Deze beroepsgrond slaagt.

Uit het verslag van het huisbezoek en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat in ieder geval de deuren van de koelkast, de vriezer en een keukenkastje zijn geopend. Van het openen van laden is niet gebleken. Uit het verslag van het huisbezoek blijkt niet dat appellante die kastdeuren zelf heeft geopend of dat zij daartoe toestemming heeft verleend, zodat het ervoor moet worden gehouden dat de opsporingsambtenaar, dan wel de inspecteur, dat zelf en zonder toestemming heeft gedaan.

Uit 5.5.11 tot en met 5.5.13 volgt dat met het openen van de kastdeuren de privacy van appellante, zoals beschermd bij artikel 8 van het EVRM, in ernstige mate is geschonden. Niet is gebleken dat voor het openen van de kastdeuren door de opsporingsambtenaar of de inspecteur een redelijke grond of enige concrete aanleiding aanwezig was. De inbreuk is reeds daarom onevenredig zwaar te achten. Deze onderzoekshandelingen waren daarom ongerechtvaardigd in het licht van artikel 8 van het EVRM en daarmee onrechtmatig. Dat appellante om toestemming had kunnen worden gevraagd en van haar had kunnen worden verlangd dat zij haar medewerking zou verlenen aan een onderzoek naar de inhoud van de kasten als daartoe een redelijke grond aanwezig was, doet hieraan niet af.

Appellante heeft aangevoerd dat bij het huisbezoek eveneens een ongerechtvaardigde inbreuk op haar privacy is gemaakt doordat daarbij zonder haar toestemming foto’s van de woning zijn gemaakt. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Het maken van foto’s van de privé-omgeving van een betrokkene, zoals diens woning, betekent een inbreuk op diens privacy, zoals beschermd bij artikel 8 van het EVRM, als dat zonder toestemming daartoe geschiedt. Niet in geschil is dat de opsporingsambtenaar tijdens het huisbezoek foto’s heeft gemaakt van de woning. Voorts is niet gebleken dat appellante hem daarvoor toestemming heeft verleend. De door appellante verleende toestemming tot het betreden van de woning impliceert een dergelijke toestemming niet. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat de opsporingsambtenaar die toestemming niet had. Met het maken van de foto’s heeft de opsporingsambtenaar dan ook een inbreuk gemaakt op de privacy van appellante. Voor de beantwoording van de vraag of hij hiermee onrechtmatig heeft gehandeld is van belang of de inbreuk in overeenstemming was met artikel 8, tweede lid, van het EVRM.

Gelet op de aard en geringe zwaarte van de inbreuk vormt artikel 53a, zesde lid, van de PW daarvoor een voldoende wettelijke basis. In dit verband weegt mee dat de inbreuk op de privacy die het openlijk in het bijzijn van de betrokkene maken van foto’s meebrengt, anders dan bijvoorbeeld het heimelijk plaatsen van een peilbaken of camera, niet als bijzonder zwaar is te kenschetsen.

Appellante heeft betoogd dat de inbreuk die met het maken van foto’s op haar privacy is gemaakt, niet proportioneel is in verhouding tot het ermee te dienen doel. Dit betoog slaagt niet. De foto’s zijn openlijk gemaakt. Met die foto’s is slechts de reeds aangetroffen situatie vastgelegd. Daarvan kon ook gedetailleerd schriftelijk verslag worden gelegd. De foto’s bieden niet meer zicht op de privé-omgeving van appellante dan de inspecteur of de opsporingsambtenaar konden waarnemen, en geven door hun precieze weergave dan ook slechts in geringe mate meer inzicht in die omgeving dan in een schriftelijk verslag kan worden vastgelegd, welk verslag - zoals niet in geschil is - geen ongerechtvaardigde inbreuk op de privacy vormt. Doel van verslaglegging van het huisbezoek is het informeren van de tot beslissen bevoegde instantie, het controleerbaar maken van de onderzoekshandelingen en het vastleggen van bewijs van de tijdens het huisbezoek aangetroffen situatie. In voorkomende gevallen kan de schriftelijke verslaglegging worden verbeterd, versneld of verduidelijkt door middel van andere vormen van verslaglegging, zoals tekeningen, situatieschetsen of foto’s. De foto’s dienen dan ook gerechtvaardigde belangen van het college. Bij de afweging van voormelde belangen tegen het belang van appellante bij respectering van haar privacy dient in aanmerking te worden genomen of het maken van de foto’s redelijkerwijs kan bijdragen aan een behoorlijke verslaglegging en of die bijdrage in een redelijke verhouding staat tot de inbreuk die daarmee wordt gemaakt op de privacy van de betrokkene. De foto’s die de opsporingsambtenaar van de woning van appellante heeft gemaakt betreffen de wijze van bewoning. Niet is gebleken dat foto’s zijn gemaakt van onderwerpen die met de woon- en leefsituatie van appellante geen verband houden. Niet kan dan ook worden gezegd dat die foto’s redelijkerwijs niet konden bijdragen aan een behoorlijke verslaglegging.

Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Uit artikel 7:14 van de Awb volgt dat artikel 4:17 van de Awb ook van toepassing is op een beslissing op bezwaar.

Tussen partijen is niet in geschil dat appellante het college in ieder geval op 17 juli 2015 schriftelijk in gebreke heeft gesteld. Appellante heeft haar stelling dat zij al eerder het college schriftelijk in gebreke had gesteld niet onderbouwd. Daarom geldt 17 juli 2015 als datum van de ingebrekestelling als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb.

Vaststaat dat bij het bestreden besluit op de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 is beslist. De vraag of dat besluit rechtmatig is, is niet bepalend voor de verschuldigdheid van een dwangsom (vergelijk de uitspraak van 14 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1360). Hieruit volgt dat de rechtbank terecht niet heeft geoordeeld dat het college dwangsommen verschuldigd was.