Centrale Raad van Beroep, 16-02-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:307, 18/4535 PW

Tussen partijen is in geschil of het college de bijstand van appellante terecht met ingang van 29 september 2017 heeft beëindigd omdat zij geen geldige verblijfstitel heeft en daarom niet met een Nederlander gelijk kan worden gesteld.

In artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is – voor zover hier van belang – bepaald dat een burger van de Unie eenieder is die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het VWEU, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit artikel 21, eerste lid, van het VWEU vloeit voort dat het verblijfsrecht wordt aangenomen, indien en zolang het onderzoek naar de beperkingen en voorwaarden, zoals onder meer vermeld in de Richtlijn, niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven

a. a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is;

b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland en hij over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.

Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn – voor zover hier van belang –behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 7 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Richtlijn leidt een beroep van de burger van de Unie of van diens familieleden op het sociale bijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III, zoals bijvoorbeeld die weergegeven onder 4.2.2 en 4.2.3. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt – voor zover hier van belang – het ononderbroken karakter van het verblijf als bedoeld in het eerste lid niet beïnvloed door tijdelijke afwezigheden van niet meer dan zes maanden per jaar. Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan, wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal is verkregen, het slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland.

Ingevolge artikel 21 van de Richtlijn kan voor de toepassing van de Richtlijn het ononderbroken karakter van het verblijf worden aangetoond met alle in het gastland gebruikelijke bewijsmiddelen. Het verblijf is niet langer ononderbroken wanneer ten aanzien van de betrokkene een besluit tot verwijdering rechtsgeldig ten uitvoer is gelegd.

Uit artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn volgt dat iedere burger van de EU die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling geniet als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, vierde lid, onder b, van de Richtlijn bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.

In artikel 11, eerste lid, van de PW is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid van artikel 11 van de PW is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld wordt de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.

Op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het VWEU dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een regeling als bedoeld in deze bepaling is onder meer de Richtlijn.

De Richtlijn is in nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en nader uitgewerkt, onder meer in de artikelen 8.7 tot en met 8.25 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) en paragraaf B10 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Zo is in artikel 8.16, eerste lid van het Vb bepaald dat een beroep op de algemene middelen niet zonder meer leidt tot beëindiging van het rechtmatig verblijf. In artikel 8.17 van het Vb is onder meer bepaald dat een vreemdeling die de nationaliteit bezit van een staat die partij is bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (onderdaan van de Europese Unie) die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad, een duurzaam verblijfsrecht heeft en wanneer van die situatie sprake is. Dit duurzame verblijfsrecht kan gelet op het bepaalde in artikel 8.18 van het Vb niet worden beëindigd op de grond dat een beroep op bijstand wordt gedaan.

Appellante heeft gesteld dat uit het besluit van 2015 blijkt dat zij een duurzaam verblijfsrecht heeft. In dit besluit heeft het college vastgesteld dat appellante al sinds 2008 rechtmatig in Nederland verblijft. Dit besluit heeft formele rechtskracht. Het verblijfsrecht is declaratoir en daarvoor hoeft geen afzonderlijk besluit genomen te worden. Destijds heeft het college zich niet tot de staatssecretaris gewend. Na de aanvraag in 2017 heeft het college dat wel gedaan. De staatssecretaris heeft bij het besluit van 2017 vastgesteld dat appellante nooit rechtmatig verblijf heeft gehad en dat haar opgebouwde rechten zijn vervallen omdat appellante een tweetal periodes niet in het BRP ingeschreven heeft gestaan. Ook dit besluit heeft formele rechtskracht. Het is de vraag hoe het besluit van 2015 zich verhoudt tot het besluit van de staatssecretaris van 2017 en welk van beide besluiten voorrang heeft. Appellante heeft de Raad verzocht op dit punt prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof). In de optiek van appellante brengt de formele rechtskracht van het besluit van 2015 mee dat het college een declaratoir heeft gegeven over haar verblijfsrecht en dat die betekenis, namelijk dat zij een duurzaam verblijfsrecht heeft, niet teniet wordt gedaan door het besluit van de staatssecretaris van 20 juli 2017.

Het betoog van appellante houdt in dat het besluit van de staatssecretaris van 2017 evident onjuist is, omdat het in strijd is met het besluit van het college uit 2015, dat formele rechtskracht heeft. Dit betoog kan niet worden gevolgd. Met het besluit van 2015 heeft het college vastgesteld dat appellante destijds recht op bijstand had. In dit besluit heeft het college weliswaar een standpunt ingenomen over het verblijfsrecht van appellante in Nederland op dat moment, maar dat brengt niet mee dat het college daaraan in 2017 in dit geval gebonden was. De formele rechtskracht van het besluit van 2015 heeft uitsluitend betrekking op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen voor de bijstandsverlening in 2015 en niet mede op oordelen van feitelijke en juridische aard die daaraan ten grondslag hebben gelegen. Vergelijk de uitspraak van 8 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3229. In 2017 deed zich een nieuwe situatie voor waarbij het recht op bijstand opnieuw moest worden vastgesteld naar de feiten en omstandigheden van dat moment. Het college is bij de besluitvorming terecht afgegaan op de op dat moment actuele informatie in het BRP omtrent de verblijfssituatie van appellante en heeft in verband daarmee terecht contact gezocht met de IND en betekenis gehecht aan de actuele vaststelling van verblijfsrecht door de staatssecretaris. Het bedoelde verblijfsrecht is immers declaratoir van aard. De zaak van appellante roept dan ook geen rechtsvragen op in verband met de formele rechtskracht van verschillende besluiten naar Nederlands recht die door het Hof moeten worden besproken en beantwoord en er bestaat daarom geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen.

Het college was, nadat het bijstand was gaan verlenen aan appellante, slechts gehouden de IND te melden dat dit geval was. Het college was – zoal bevoegd – niet gehouden om spontaan daarbij andere informatie over appellante te verstrekken. In zoverre faalt de klacht.

De staatssecretaris heeft in dit geval voordat hij zijn besluit van 2017 heeft genomen appellante in de gelegenheid gesteld informatie te verschaffen over haar verblijf en verblijfsdoel in Nederland en om stukken over te leggen. Dat heeft appellante, zoals uit de beschikking blijkt, ook gedaan. Aan de hand van deze stukken heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat appellante niet als werknemer of als zelfstandige economische activiteiten in Nederland heeft verricht. Ook heeft hij geconcludeerd dat appellante niet aangemerkt kan worden als economisch niet actieve EU-burger met verblijfsrecht. Daarbij heeft hij de stelling van appellante dat zij zelfvoorzienend is geweest meegewogen.

Hieruit volgt dat de staatssecretaris op basis van een eigen onderzoek naar aanleiding van door appellante verstrekte gegevens, en niet op basis van al dan niet juiste of ontbrekende informatie van het college, het actuele verblijfsrecht heeft vastgesteld. Aangezien appellante alle voor haar van belang zijnde aspecten van het verblijfsrecht in de vreemdelingrechtelijke procedure heeft kunnen aanvoeren, de aangevoerde aspecten zijn meegewogen en beoordeeld in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang, is geen sprake van een in dit opzicht evident onjuist besluit.

Allereerst is van belang dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het begrip legaal verblijf in artikel 16 van de Richtlijn moet worden opgevat als een verblijf in overeenstemming met de in de Richtlijn gestelde vereisten, in het bijzonder die van artikel 7, eerste lid, waarin het vereiste van voldoende middelen van bestaan is opgenomen (zie het arrest van 21 december 2011, C-424/10 en C-425/10, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866, punten 46 tot en met 48).

Hoewel in de Richtlijn een nadere uitwerking van de vereisten waaraan een zelfstandige moet voldoen om rechten te ontlenen aan artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn, ontbreekt, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat van een activiteit als zelfstandige sprake is indien de activiteit wordt verricht - zonder enige gezagsverhouding met betrekking tot de keuze van de activiteit, de arbeidsomstandigheden en de beloning; - onder eigen verantwoordelijkheid; - en tegen een beloning die volledig en rechtstreeks aan de betrokkene wordt betaald (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 20 november 2001, C-268/99, Jany e.a., ECLI:EU:C:2001:616, punt 34). Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2504, volgt verder dat het bij gebrek aan jurisprudentie van het Hof over economische activiteiten als zelfstandige en gelet op de gelijkstelling van werknemers en zelfstandigen in artikel 7, van de Richtlijn, het voor de hand ligt aansluiting te zoeken bij de ondergrens die het Hof heeft geformuleerd voor werknemers. Dit betekent dat aan de hand van de arbeidsomstandigheden als geheel moet worden beoordeeld of de economische activiteit niet alleen marginaal en bijkomstig is.

Voor zover het gaat om economisch niet actieven zoals bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn, volgt uit de in 4.8.2 vermelde rechtspraak van de Afdeling dat gelet op rechtspraak van het Hof bij de beoordeling van het duurzaam verblijfsrecht moet worden gekeken of in de periode voordat aanspraak gemaakt kan worden op het duurzaam verblijfsrecht, is voldaan aan het vereiste van voldoende middelen van bestaan. De bewijslast om aan te tonen dat hieraan is voldaan, ligt bij de vreemdeling. Weliswaar gelden geen vereisten omtrent de herkomst van de middelen en de bewijsmiddelen, maar de nationale autoriteiten van het gastland mogen van de vreemdelingen verlangen dat zij inzicht geven in het bestaan van beschikbare middelen, de hoogte en de rechtmatigheid ervan alsook dat die voorzien in een zeker bestaansminimum. Het geen beroep doen op het socialebijstandsstelsel, betekent niet zonder meer dat zij hebben beschikt over voldoende middelen van bestaan, maar vormt wel enig bewijs. De omstandigheid dat een vreemdeling geen beroep heeft gedaan op het socialebijstandsstelsel moet daarom worden meegewogen in de beoordeling of voldaan is aan het voldoende middelenvereiste.

Uit wat hiervoor in 4.8.1 tot en met 4.8.3 is overwogen volgt dat alleen verblijf in Nederland zonder een beroep op bijstand te doen, niet zonder meer leidt tot duurzaam verblijf zoals bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Richtlijn.