Centrale Raad van Beroep, 24-02-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:384, 19/2087 PW

Gegevens

Instantie: Centrale Raad van Beroep

Datum uitspraak: 24 februari 2023

Datum publicatie: 8 maart 2023

Annotator

ECLI: ECLI:NL:CRVB:2023:384

Zaaknummer: 19/2087 PW

Inhoudsindicatie

Herziening en terugvordering van bijstand. Niet langer duurzaam gescheiden leven. Schending van de inlichtingenverplichting niet aannemelijk gemaakt. Onderzoek was gericht op verkeerde rechtssituatie, namelijk het voeren van een gezamenlijke huishouding. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat appellante bij aanvang van de bijstand de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het is niet meer vast te stellen of appellante bij de aanvang van de bijstand onjuiste mededelingen heeft gedaan over haar verhouding tot X. Het ontbreken van de stukken over de aanvraag in 2001 komt voor rekening en risico van het college. Ook is niet meer vast te stellen of appellante bij de aanvang van de bijstand onjuiste mededelingen heeft gedaan over haar verhouding tot X. Appellante heeft steeds verklaard dat zij, vanaf het moment dat zij in Almere is komen wonen, het college heeft geïnformeerd over haar leefsituatie en de zorg die zij aan X heeft verleend. Uit wat het college wel heeft overgelegd kan niet worden afgeleid dat appellante na aanvang van de bijstand desgevraagd onjuiste mededelingen heeft gedaan over haar leefsituatie als duurzaam gescheiden leven. In de periode van 2004 tot en met januari 2014 zijn verschillende onderzoeken gedaan naar de woon- en leefsituatie van appellante. De sociale recherche en het college zijn bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de verstrekte bijstand steeds van de verkeerde rechtssituatie uitgegaan. Door het onderzoek steeds te richten op een gezamenlijke huishouding, is het voor appellante ook niet duidelijk geworden wat het criterium duurzaam gescheiden leven inhoudt en wat zij daarover spontaan of desgevraagd aan het college had moeten melden. Het college was niet bevoegd om de bijstand met terugwerkende kracht te herzien op grond van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW. Appellante hoefde er niet op bedacht te zijn dat zij ten onrechte bijstand ontving omdat zij niet duurzaam gescheiden leefde.

Uitspraak

Datum uitspraak: 24 februari 2023

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 maart 2019, 18/3557 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats 1] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)

INLEIDING

In deze zaak gaat het om de intrekking van de bijstand over een periode van meer dan 10 jaar en de terugvordering van kosten van bijstand tot een bedrag van meer dan 175.000 euro. In die periode was appellante gehuwd met X. Bij de bijstandsverlening werd ervanuit gegaan dat zij duurzaam gescheiden leefden. Daarom kreeg appellante bijstand als alleenstaande ouder en niet als gehuwde. Er zijn twee belangrijke vragen die beantwoord moeten worden. 1. Was het in werkelijkheid anders en leefde appellante niet duurzaam gescheiden van X? 2. Heeft appellante daarover de inlichtingenverplichting geschonden? Voor die beantwoording is een uitgebreide beschrijving van de relevante feiten en omstandigheden nodig, weergegeven onder paragraaf 1. De Raad beantwoordt de vragen onder 4. Het gevolg van deze uitspraak staat in de slotsom onder 6.

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. M. el Ahmadi, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. El Ahmadi en een dochter van appellante. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.C. de Roos .

Het onderzoek is heropend na de zitting, omdat het onderzoek niet volledig was.

Het college heeft verscheidene malen op verzoek van de Raad nadere stukken ingediend.

Bij brief van 23 juni 2022 is aan partijen meegedeeld dat een wijziging van de samenstelling van de behandelend kamer heeft plaatsgevonden, omdat één van de oorspronkelijke leden niet langer raadsheer in de Centrale Raad van Beroep is.

Het onderzoek ter zitting is vervolgens voortgezet op 11 november 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. El Ahmadi en een zoon van appellante. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door P.J.M. Hendriks en M. Schuurman .

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante is in 1979 in Marokko getrouwd met X. X ontvangt vanwege onder meer psychische klachten sinds 1 december 1982 een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering. Appellante is in 1983 naar Nederland gekomen om zich bij X te voegen. Zij hebben samen negen kinderen, van wie het jongste kind in 2007 is geboren. Appellante en X leven naar eigen zeggen gescheiden sinds 25 april 1995. Hun huwelijk is niet door echtscheiding ontbonden. Appellante heeft tot 1 oktober 2001 in [woonplaats 2] gewoond. Zij ontving sinds 1995 van de gemeente Dronten bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder.

1.2.

In verband met haar verhuizing naar [woonplaats 1] heeft appellante op 14 september 2001 een aanvraag om bijstand ingediend bij de gemeente Almere. In de rapportage van 4 december 2001 heeft de behandelend ambtenaar hierover geschreven dat appellante is verhuisd naar [woonplaats 1] vanwege ernstige problemen met de familie van de echtgenoot. Er is sprake geweest van bedreiging en van misbruik van de dochter Y door de oom van de echtgenoot van appellante. De situatie was daar onhoudbaar geworden. Er zijn diverse aangiften bij de politie daar gedaan. Als burgerlijke staat is vermeld: gehuwd, verlaten. Verder blijkt uit de rapportage dat de aanvraag is overgenomen van een zieke collega, die het innamegesprek heeft gedaan. De rapportage vermeldt verder dat appellante in 1996 door haar echtgenoot is verlaten en dat zij hem “veo” ruim een jaar niet heeft gezien. Een afzonderlijk verslag van het innamegesprek is niet bekend. Het college heeft appellante met ingang van 1 oktober 2001 bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande ouder, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW). Appellante staat vanaf 4 oktober 2001 in de basisadministratie persoonsgegevens, nu basisregistratie personen (BRP), ingeschreven op het uitkeringsadres te [woonplaats 1] .

1.3.

De sociale recherche heeft een tip ontvangen dat X op het uitkeringsadres verblijft en dat er sprake is van neveninkomsten. De sociale recherche heeft hierna tweemaal een huisbezoek op het uitkeringsadres afgelegd, waarbij appellante niet is aangetroffen. Op verzoek van de sociale rechercheur heeft een medewerker van de gemeente Almere op 6 oktober 2004 bankafschriften bij appellante opgevraagd en (deels) verkregen. Een gesprek met appellante over de bankrekeningen is niet doorgegaan omdat de uitkering inmiddels per 26 oktober 2004 was beëindigd (lees: opgeschort). Hierna is het signaal (tijdelijk) dicht geboekt. Deze rapportage is niet gedateerd. Uit een vervolgrapportage van 17 februari 2005 blijkt dat het signaal is opengezet omdat de beëindiging (lees: opschorting) is teruggedraaid. Appellante is tweemaal op een afspraak verschenen en heeft beide keren bankafschriften overgelegd die zijn besproken. Hierna heeft de rapporteur geconcludeerd dat financiële verstrengeling tussen appellante en X niet is aangetoond en ook neveninkomsten niet zijn hard te maken. De uitkering is ongewijzigd voortgezet en het signaal is dicht geboekt ter kennisname. Volgens het verslag van deze twee gesprekken is geen enkele vraag gesteld over de aanwezigheid van X op het uitkeringsadres of over de wijze waarop appellante en X zich tot elkaar verhielden.

1.4.

Naar aanleiding van een aanvraag om bijzondere bijstand voor een koelkast hebben medewerkers van Sociale Zaken op 26 juni 2006 een onaangekondigd huisbezoek afgelegd op het uitkeringsadres. In de rapportage van 29 juni 2006 is vermeld dat zij tijdens het huisbezoek hebben geconstateerd dat de aanschaf van een koelkast noodzakelijk was. Over de woon- en leefsituatie van appellante zijn geen opmerkingen gemaakt.

1.5.

X is in 2006 naar [woonplaats 1] verhuisd en staat daar sinds 12 juli 2006 ingeschreven op adres Z.

1.6.

In juni of juli 2006 heeft nog weer een andere medewerker van de gemeente Almere een onderzoek gestart naar het recht op bijstand van appellante. Aanleiding was een op 11 januari 2006 ingekomen bericht dat op 3 juni 2004 door een politiemedewerker aan de sociale recherche was gemeld dat X feitelijk al jaren samenwoont met zijn vrouw in [woonplaats 1] . Deze medewerker heeft daarbij betrokken de in 1.3 genoemde tip. In juli 2006 heeft een bijzonder controleur een aantal waarnemingen aan het woonadres van X en het uitkeringsadres gedaan. Toen zijn de personenauto’s van appellante en X niet waargenomen. Op 24 augustus 2006 heeft de medewerker een proces-verbaal van bevindingen van een brigadier van de Politie Flevoland District Noord ontvangen, waarin onder meer verslag is gedaan van de doorzoeking van de woning van appellante op het uitkeringsadres op 6 mei 2004. Bij deze doorzoeking is naast appellante ook X in die woning aangetroffen. Zoon Q is bij die gelegenheid aangehouden en hij heeft tegenover politieagenten verklaard dat hij tezamen met zijn ouders, broertjes en zussen bij zijn ouders woont op het uitkeringsadres. In de woning van X zijn toen geen personen, maar wel gestolen goederen aangetroffen. De rapporteur heeft uit het proces-verbaal van bevindingen de conclusie getrokken dat appellante en X in ieder geval sinds 6 mei 2004, maar waarschijnlijk al veel langer, een gezamenlijke huishouding voeren. Het advies van deze medewerker was, omdat er een verdachte was en het fraudebedrag hoger is dan € 6.000,-, deze zaak te bespreken in het “BOA-overleg”. De rapportage van dit onderzoek is niet adequaat gedateerd.

1.7.

Op verzoek van de directeur Dienst Sociale Zaken van de gemeente Almere van 20 september 2006 is een sociaal rechercheur een onderzoek gestart omdat het vermoeden bestond dat appellante en X een gezamenlijke huishouding voerden. In het kader van dit onderzoek zijn persoonsdossiers onderzocht, politie informatie en bankafschriften bekeken, getuigen gehoord en waarnemingen en observaties verricht bij het uitkeringsadres en het woonadres van X. De conclusie van het onderzoek, zoals neergelegd in het rapport van 14 mei 2008, is dat niet is gebleken dat appellante en X een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd en dat de uitkering ongewijzigd moet worden voortgezet. De sociaal rechercheur heeft geadviseerd geen verdere acties te ondernemen.

1.8.

Op 29 maart 2013 heeft appellante aangifte gedaan van diefstal uit haar woning. Op 14 mei 2013 heeft de Politie Flevoland schriftelijk aan het Team Handhaving van Sociale Zaken gerapporteerd dat X naar aanleiding van deze aangifte een wisselende verklaring aflegde over zijn woonadres in [woonplaats 1] . Naar aanleiding hiervan heeft een bijzonder controleur werkzaam bij het Team Handhaving op 16 september 2013 een onderzoek ingesteld naar het recht op bijstand van appellante. Tijdens dit onderzoek heeft de bijzonder controleur de dossier- en de BRP-gegevens van appellante en X bekeken en gegevens opgevraagd over het water- en energieverbruik op het uitkeringsadres en het woonadres van X. Ook heeft hij buurtonderzoek verricht bij beide adressen en heeft hij inlichtingen ingewonnen bij de woningbouwvereniging. In de periode van 3 tot en met 9 oktober 2013 zijn waarnemingen gedaan bij het uitkeringsadres waarbij een technisch hulpmiddel is ingezet. Uit de bevindingen van het onderzoek is geconcludeerd dat vermoedelijke sprake is van een gezamenlijke huishouding tussen appellante en X. De bijzonder controleur heeft geadviseerd de zaak voor te leggen aan de sociale recherche. Deze bevindingen zijn vastgelegd in een rapport van 27 januari 2014.

1.9.

Naar aanleiding van het rapport van 27 januari 2014 en het daarin geuite vermoeden dat appellante een gezamenlijke huishouding voert met X heeft de Sociale Recherche Flevoland een onderzoek ingesteld naar het recht op bijstand van appellante. In dat kader heeft een sociaal rechercheur onder meer dossieronderzoek gedaan, informatie ingewonnen bij de politie, in het bijzonder ook bij de jeugdwijkagent die vanaf eind 2004 bemoeienis had met het gezin van appellante. Verder heeft hij inlichtingen ingewonnen bij de woningbouwvereniging en de BRP geraadpleegd. Ook zijn observaties gedaan en zijn appellante en X afzonderlijk verhoord op 18 februari 2015. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport met bijlagen van 11 maart 2015 (rapport).

1.10.

Het college heeft in de onderzoeksbevindingen aanleiding gezien om bij besluit van 27 februari 2015 de bijstand van appellante te beëindigen (lees: in te trekken) met ingang van 18 februari 2015. Aan het besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante en X een gezamenlijke huishouding voerden op het uitkeringsadres en dat appellante daarvan geen melding heeft gemaakt. Het college heeft het hiertegen gemaakte bezwaar bij besluit van 12 mei 2015 ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij het besluit van 27 februari 2015 herroepen en een nieuw besluit genomen, waarbij het college de intrekking van de bijstand per 18 februari 2015 heeft gehandhaafd om reden dat appellante en X niet duurzaam gescheiden van elkaar leven. Bij uitspraak van 14 maart 2016 onder nummer 15/2798 heeft de rechtbank het hiertegen gerichte beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft appellante geen rechtsmiddel aangewend.

1.11.

Bij besluit van 22 februari 2018 heeft het college vervolgens de bijstand van appellante over de periode van 6 mei 2004 tot en met 17 februari 2015 ingetrokken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand, langdurigheidstoeslag, koopkrachtregeling en individuele inkomenstoeslag tot een bedrag van € 176.937,79 van appellante teruggevorderd. Aan het besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat uit onderzoek is gebleken dat appellante niet duurzaam gescheiden is van X, waardoor zij niet is aan te merken als een zelfstandig subject van bijstand. Zij voert vanaf 6 mei 2004 een gezamenlijke huishouding met X en zij hebben beiden hun hoofdverblijf op het uitkeringsadres. Appellante heeft daarvan geen melding gedaan bij Sociale Zaken.

1.12.

Bij besluit van 31 augustus 2018, zoals gewijzigd bij besluit van 11 oktober 2018 (bestreden besluit), heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 22 februari 2018 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat uit het in 1.9 vermelde onderzoek is gebleken dat appellante en X vanaf 6 mei 2004 niet (langer) duurzaam gescheiden leven. Appellante heeft dit in strijd met de inlichtingenverplichting niet gemeld, waardoor aan haar ten onrechte als zelfstandig subject bijstand is verleend.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank bieden de onderzoeksbevindingen uit het rapport van de sociale recherche een toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie dat appellante en X in de hier te beoordelen periode niet duurzaam gescheiden van elkaar leefden. Dat appellante bij het college het verlenen van de mantelzorg aan X zou hebben gemeld, heeft zij niet aannemelijk gemaakt.

3.1.

In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellante heeft aangevoerd dat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Zij heeft het college vanaf het moment dat zij in 2001 in [woonplaats 1] is komen wonen steeds geïnformeerd over haar woon- en leefsituatie en de hulp die zij, op aanwijzing van hulpverlenende instanties, in de loop van de tijd en, zoals toegelicht ter zitting, in toenemende mate, aan X is gaan geven. Zij leefde wel duurzaam gescheiden van X.

3.2.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de onderzoekgegevens volgt dat appellante en X in de te beoordelen periode niet duurzaam gescheiden leefden en dat appellante door dit niet te melden de inlichtingenverplichting heeft geschonden.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

De te beoordelen periode loopt in dit geval van 6 mei 2004 tot en met 17 februari 2015, de periode waarover de bijstand is ingetrokken.

4.2.1.

Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet werk en bijstand (WWB) en de PW wordt als ongehuwd mede aangemerkt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is.

4.2.2.

Op grond van artikel 17, eerste lid, van de WWB en de PW doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

4.3.1.

Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Het college moet dus in deze zaak aannemelijk maken (1) dat appellante duurzaam gescheiden heeft geleefd en (2) dat appellante daarover de inlichtingenverplichting heeft geschonden.

4.3.2.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 25 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2918) leven echtgenoten pas duurzaam gescheiden, als beiden of één van hen het echtelijk samenleven wil verbreken, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt alsof hij niet met de ander gehuwd is en dit door ten minste één van beiden als blijvend is bedoeld. Dit zal moeten blijken uit concrete feiten en omstandigheden. De motieven op grond waarvan de echtelijke samenleving niet, nog niet, niet langer of niet opnieuw is verbroken, zijn voor de beoordeling van de vraag of de betrokkenen duurzaam gescheiden leven niet relevant. Vergelijk de uitspraken van 2 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1277, en van 3 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1093.

Duurzaam gescheiden leven?

4.4.1.

Het college heeft aannemelijk gemaakt dat in de te beoordelen periode geen sprake is geweest van een situatie van duurzaam gescheiden leven. Hierbij zijn de volgende feiten en omstandigheden van doorslaggevende betekenis. Deze feiten en omstandigheden heeft appellante op zichzelf ook niet betwist.

4.4.2.

Voor het standpunt dat appellante en X ten tijde van de te beoordelen periode niet duurzaam gescheiden leefden heeft het college namelijk verwezen naar verschillende onderzoeksgegevens, zoals de doorzoeking op het uitkeringsadres in 2004 genoemd in 1.6, de waarnemingen van de jeugdwijkagent genoemd in 1.9, de door appellante in 2013 aan het college overgelegde stukken over de mantelzorg die appellante aan X verleende en de door appellante op 18 februari 2015 afgelegde verklaring.

4.4.3.

Volgens het proces-verbaal van bevindingen werden bij de doorzoeking op 6 mei 2004 appellante en X, en ook kleding en persoonlijke spullen van beiden, op het uitkeringsadres aangetroffen, en verklaarde de toen 17-jarige zoon Q dat hij met zijn ouders op het uitkeringsadres woonde. Het rapport vermeldt verder dat in 2007 het jongste kind van appellante en X is geboren.

4.4.4.

In zijn proces-verbaal van bevindingen van 3 januari 2015 vermeldt de jeugdwijkagent dat hij tussen december 2004 en april 2014 als wijkagent bemoeienis heeft gehad met de bewoners van het uitkeringsadres. Hij heeft appellante en X daar vele malen gezamenlijk gezien. Bij hem was enkel bekend dat zij een dagelijkse invulling van het leven als partners hadden. Mede op grond van voor hem toegankelijke politie-informatie, en mede gezien het feit dat zij de zorg hadden over een minderjarig kind, wekten zij de suggesties als echtgenoten het leven te leiden en dat zij gezamenlijk verbleven op het uitkeringsadres.

4.4.5.

Verder bevindt zich onder de gedingstukken een door appellante overgelegd ontvangstbewijs van de gemeente Almere gedateerd 7 oktober 2013 waarop staat vermeld dat het gaat om de ontvangst van “een verklaring huisarts in verband met diabetes ex-partner, een brief van Uwv dat er geen bezwaar is dat mevrouw ex-partner helpt” en een verklaring van een nader genoemd gezondheidscentrum “dat meneer patiënt is daar”. X heeft in een brief van 20 februari 2015 meegedeeld dat appellante sinds 1987 zijn mantelzorger is. Ook appellante heeft in een brief van 20 februari 2015 te kennen gegeven dat zij X sinds 1987 helpt, maar niet met hem samenwoont. Maar als haar man de kinderen wil zien of geprikt moet worden, kan en mag zij geen ‘nee’ zeggen.

4.4.6.

In haar verklaring heeft appellante herhaald dat zij in de te beoordelen periode steeds voor X, weliswaar in wisselende vormen en intensiteit, gezorgd heeft en dat het college hiervan op de hoogte was.

Schending inlichtingenverplichting?

4.5.1.

Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden over het niet (langer) duurzaam van X gescheiden leven. Dit oordeel berust op het volgende.

4.5.2.

De inlichtingenverplichting brengt niet de verplichting mee voor de betrokkene om (letterlijk) mee te delen dat hij “niet langer duurzaam gescheiden leeft”. Dit is een juridische kwalificatie, die de bijstandverlenende instantie moet maken op basis van de door de betrokkene spontaan en desgevraagd gemelde en overigens door de bijstandverlenende instantie gevonden relevante feiten en omstandigheden. Vergelijk de uitspraak van 9 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:527.

4.5.3.

In dit geval is van belang wat appellante in het kader van de aanvraag (desgevraagd) verklaard heeft over haar verhouding tot X en wat daarna in de te beoordelen periode daarover is gevraagd en gezegd. Want als de bij de aanvraag vermelde leefsituatie - die door de bijstandverlenende instantie is gekwalificeerd als duurzaam gescheiden leven - niet verandert, rust er op de betrokkene ook geen spontane inlichtingenverplichting om de bijstandverlenende instantie te melden dat er later niets veranderd is. Wel zal een betrokkene desgevraagd moeten meedelen hoe de betrokkene en zijn echtgenoot zich tot elkaar verhouden om te kunnen controleren of nog steeds sprake is van duurzaam gescheiden leven.

4.5.4.

Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat appellante bij aanvang van de bijstand de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het is niet meer vast te stellen of appellante bij de aanvang van de bijstand onjuiste mededelingen heeft gedaan over haar verhouding tot X. Dat vloeit voort uit het volgende. Na de heropening van het onderzoek heeft de Raad het college verzocht gegevens over de overdracht van de bijstandsverlening vanuit [woonplaats 2] , de aanvraag om bijstand in de gemeente Almere in 2001 en de daarbij behorende rapportage, waaronder ook begrepen de documenten waaruit blijkt wat het college in 2001 met appellante heeft besproken om in haar geval duurzaam gescheiden leven aan te nemen, over te leggen. Het college heeft in antwoord hierop bericht dat de gemeente niet meer beschikt over stukken over de periode van 2001 tot en met 2006. Dit betekent dat het aanvraagformulier van 14 september 2001 en het verslag van het innamegesprek ontbreken. Daarom valt niet meer na te gaan of de gemeente Almere destijds contact heeft opgenomen met de gemeente Dronten over de overdracht van de bijstandsverlening en wat daar bekend was over de leefsituatie van appellante. Niet meer kan worden achterhaald wanneer het innamegesprek heeft plaatsgevonden, welke vragen er tijdens het gesprek zijn gesteld over de woon- en leefsituatie van appellante, welke antwoorden zij heeft gegeven en wat zij verder heeft doorgegeven over haar relatie tot X. Ook is niet meer na te gaan of er gesproken is over het begrip duurzaam gescheiden leven en aan welke eisen moet worden voldaan om als zodanig te worden aangemerkt. Ook valt niet na te gaan of wat de behandeld ambtenaar wel gerapporteerd heeft, zoals in 1.2 weergegeven, een juiste weergave is van wat appellante heeft verklaard, omdat die ambtenaar niet zelf het intakegesprek gevoerd had. Dit ontbreken van de stukken over de aanvraag in 2001 komt voor rekening en risico van het college.

4.5.5.

Het college heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat appellante na de aanvang van de bijstandsverlening de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het gaat in dit geval om intrekking van bijstand met terugwerkende kracht over een zeer lange periode in het verleden. De bewijslast om aannemelijk te maken dat over de gehele periode aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan ligt in beginsel bij het college. Appellante heeft steeds verklaard dat zij, vanaf het moment dat zij in [woonplaats 1] is komen wonen, het college heeft geïnformeerd over haar leefsituatie en de zorg die zij aan X heeft verleend.

4.5.6.

Gelet op dit standpunt van appellante heeft de Raad na de heropening van het onderzoek nog – voor zover van belang en samengevat – de volgende, voor de bijstandverlening relevante stukken bij het college opgevraagd:

- een overzicht en verslaglegging van alle contacten (ook mondelinge) met appellante vanaf de aanvang van de bijstand en in de te beoordelen periode (periode van bijstand);

- een overzicht van alle ten aanzien van appellante verrichte onderzoeken en de verslaglegging daarvan in de periode van bijstand;

- de in de ontvangstbevestiging van 7 oktober 2013 genoemde twee verklaringen en brief en

- de eventuele in de periode van bijstand door appellante aan het college gegeven of toegezonden andere mondelinge en schriftelijke communicatie.

4.5.7.

In antwoord hierop heeft het college meegedeeld dat alleen rapportages, brieven en beschikkingen (digitaal) aanwezig zijn. Het college heeft het fysieke dossier opgevraagd, waarin zich alleen dossierstukken uit 2007 en 2008 bevinden. Het college heeft de wel aanwezige stukken over de periode van bijstand toegezonden. De feiten en omstandigheden van de daarvan relevante stukken zijn onder 1 weergegeven.

4.5.8.

Uit wat het college wel heeft overgelegd kan niet worden afgeleid dat appellante na aanvang van de bijstand desgevraagd onjuiste mededelingen heeft gedaan over haar leefsituatie als duurzaam gescheiden leven. Dat blijkt uit het volgende.

4.5.9.

Wat wel uit de overgelegde stukken kan worden afgeleid is dat in de periode van 2004 tot en met januari 2014 verschillende onderzoeken zijn gedaan naar de woon- en leefsituatie van appellante. Al deze onderzoeken zijn begonnen naar aanleiding van het vermoeden dat appellante en X een gezamenlijke huishouding voerden, waarbij de nadruk heeft gelegen op het gezamenlijk hoofdverblijf van appellante en X op het uitkeringsadres. Zo ook het in 1.9 vermelde onderzoek. Het college heeft vervolgens tot en met het besluit van 27 februari 2015 vastgehouden aan gezamenlijke huishouding als grondslag voor de intrekking van de bijstand. Ook het besluit van 22 februari 2018 is daar nog mede op gebaseerd, aangezien het college ervan uitgaat dat uit onderzoek is gebleken dat appellante niet duurzaam gescheiden is omdat zij vanaf 6 mei 2004 een gezamenlijke huishouding met X heeft en beiden hun hoofdverblijf op het uitkeringsadres hebben.

4.5.10.

De sociale recherche en het college zijn bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de verstrekte bijstand daarom steeds van de verkeerde rechtssituatie uitgegaan. Aan de orde was niet de vraag of appellante en X een gezamenlijke huishouding voeren, maar de vraag of appellante als ongehuwd kan worden aangemerkt omdat zij en X duurzaam gescheiden leefden in de zin van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW. Daarmee is het onderzoek verricht vanuit het verkeerde uitgangspunt, namelijk tevergeefs enkel op zoek naar feiten en omstandigheden die kunnen wijzen op het voeren van een gezamenlijke huishouding, zoals met name de financiële verstrengeling en het gezamenlijk hoofdverblijf. Daardoor is geen aandacht besteed aan of zijn vragen gesteld aan appellante over andere feiten en omstandigheden die van belang kunnen zijn om te toetsen of nog voldaan werd aan de vereisten voor duurzaam gescheiden leven. Door het onderzoek steeds te richten op een gezamenlijke huishouding, is het voor appellante ook niet duidelijk geworden wat het criterium duurzaam gescheiden leven inhoudt en wat zij daarover spontaan of desgevraagd aan het college had moeten melden.

4.5.11.

Appellante heeft gesteld van begin af aan verklaard te hebben steeds zorg te hebben gegeven aan X. Deze stelling wordt ondersteund met de in 4.4.5 genoemde verklaringen en is door het college niet ontzenuwd. Dat enkele feit, indien niet al genoeg om niet langer een duurzaam gescheiden leven aan te nemen, had ten minste tot nader onderzoek moeten leiden. Vanaf het moment dat appellante in [woonplaats 1] is komen wonen tot aan het bestreden besluit heeft het college kennelijk geen redenen gezien om appellante voor te houden wat het criterium duurzaam gescheiden leven inhoudt en haar nader te bevragen over haar feitelijke leefsituatie. Dit terwijl de rapportage van 4 december 2001, waarin is vermeld dat appellante is gehuwd, maar verlaten, daartoe wel aanleiding gaf.

Gevolgen voor de besluitvorming

4.6.1.

Uit 4.5.1 tot en met 4.5.11 volgt dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden en dat het college in de te beoordelen periode ten onrechte de bijstand van betrokkene heeft ingetrokken op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW.

4.6.2.

Wanneer geen sprake is van schending van de inlichtingenverplichting is het college in beginsel bevoegd om de bijstand met terugwerkende kracht te herzien op grond van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW. Dit kan alleen als de betrokkene redelijkerwijs kon begrijpen dat zij te veel of ten onrechte bijstand ontving. Uit 4.5.1 tot en met 4.5.11 volgt dat appellante er niet op bedacht hoefde te zijn dat zij ten onrechte bijstand ontving omdat zij niet duurzaam gescheiden leefde. Daaraan draagt bij dat verscheidene malen onderzoek is gedaan naar haar recht op bijstand, waarvan zij wist, en die niet hebben geleid tot herziening of intrekking van de bijstand. Het college was daarom ook niet bevoegd om met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW de bijstand in te trekken over de te beoordelen periode.

Conclusie

4.6.3.

Uit 4.6.1 en 4.6.2 volgt dat er geen wettelijke grondslag was voor intrekking van de bijstand van appellante in de te beoordelen periode. Dit brengt mee dat er (ook) geen grondslag is voor de terugvordering. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Vervolgens ligt de vraag voor welk vervolg hieraan moet worden gegeven. Gelet op het tijdsverloop is niet aannemelijk dat het geconstateerde gebrek nog kan worden hersteld. Daarom zal de Raad – zoals ook door het college desgevraagd verzocht is – zelf in de zaak voorzien door het besluit van 22 februari 2018 in zijn geheel te herroepen.

5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.194,- in bezwaar (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, € 597,- per punt), € 1.674,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting; € 837,- per punt) en € 2.092,50,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1,5 punt voor het bijwonen van de zitting en de nadere zitting), in totaal dus € 4.960,50.

SLOTSOM

6. Het gevolg van deze uitspraak is dat appellante de bijstand die zij heeft ontvangen over de periode van 6 mei 2004 tot en met 17 februari 2015 niet hoeft terug te betalen.