Centrale Raad van Beroep, 17-01-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:85, 21 / 616 PW

Appellant ontving bijstand van het college, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.

Bij besluit van 14 maart 2019 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 november 2018 ingetrokken. Bij besluit van 18 april 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 oktober 2019 (bestreden besluit), heeft het college de over november 2018 teveel betaalde bijstand van appellant teruggevorderd tot een bedrag van in totaal € 376,86.

Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Tijdens de beroepsprocedure heeft het college met een besluit van 15 oktober 2020 drie nog openstaande vorderingen, waaronder die van het besluit van 18 april 2019, verrekend met een proceskostenveroordeling en een griffierechtvergoeding die de Raad in zijn uitspraak van 6 oktober 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2396, heeft toegekend in een ander geschil tussen partijen (verrekeningsbesluit). De rechtbank heeft het verrekeningsbesluit op grond van artikel 4:125 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) betrokken bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Wat hij heeft aangevoerd komt op het volgende neer. Artikel 60a, vierde lid, van de PW geeft het college de bevoegdheid tot verrekening van de in de uitspraak van 6 oktober 2020 toegekende proceskostenveroordeling met vorderingen van het college op appellant. Gelet op artikel 3:4 van de Awb moet bij de uitoefening van die bevoegdheid een belangenafweging plaatsvinden en getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel. Dit is ten onrechte niet gebeurd. Bij afweging van de betrokken belangen had het college redelijkerwijs niet tot verrekening van de bij de uitspraak van 6 oktober 2020 uitgesproken proceskostenveroordeling mogen overgaan. Het bedrag daarvan kan op deze manier namelijk niet uitbetaald worden aan zijn gemachtigde, met als gevolg dat appellant niet meer vrij is in zijn keuze door wie hij zich laat bijstaan. Appellant maakt zich zorgen om de rechtsstaat. Verrekening van proceskostenveroordelingen heeft namelijk tot gevolg dat degenen die schulden hebben aan een bijstandverlenende instantie geen vrije keuze meer hebben in de rechtshulpverlener die zij in de arm willen nemen voor procedures tegen die instantie. Appellant heeft verzocht om Y, manager van de afdeling Sociale Zaken van de gemeente Stein ten tijde van het nemen van de besluiten, als getuige op te roepen. Tevens heeft appellant verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Op grond van artikel 60a, vierde lid, van de PW kan het college een vordering die een belanghebbende op hem heeft verrekenen met een vordering die het college op die belanghebbende heeft op grond van – kort gezegd – een besluit tot terugvordering.

Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 60a, vierde lid, van de PW (verrekeningsbevoegdheid) de openstaande vorderingen van het college op appellant te verrekenen met de door de Raad in de uitspraak van 6 oktober 2020 uitgesproken proceskostenveroordeling. Uit de tekst van deze bepaling (‘kan’) volgt dat het college niet verplicht is om tot verrekening over te gaan. Dit brengt mee dat het college bij de uitoefening van de bevoegdheid tot verrekening een belangenafweging moet maken. Uit het verrekeningsbesluit blijkt niet dat het college dat heeft gedaan. In dat besluit staat alleen dat het college besloten heeft om openstaande vorderingen te verrekenen met onder meer een uitgesproken proceskostenveroordeling. Het verrekeningsbesluit is dus niet deugdelijk gemotiveerd. De Raad zal onderzoeken of dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. Daartoe wordt het volgende overwogen.

In artikel 2, eerste lid, aanhef onder d, van de Beleidsregels Terug- en invordering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 gemeente Stein 2021 (Beleidsregels) is bepaald dat het college ten volle gebruik maakt van de verrekeningsbevoegdheid. Omdat de Beleidsregels pas met ingang van 1 januari 2021 in werking zijn getreden, golden deze dus nog niet toen het verrekeningsbesluit werd genomen. Vóór 1 januari 2021 waren voor de uitoefening van de verrekeningsbevoegdheid geen beleidsregels vastgesteld.

Tijdens de zittingen van de rechtbank en de Raad heeft het college naar voren gebracht dat hij voor de uitoefening van de verrekeningsbevoegdheid tot 1 januari 2021 een vaste gedragslijn hanteerde. Deze vaste gedragslijn hield in dat proceskostenveroordelingen altijd werden verrekend met openstaande vorderingen, tenzij er in individuele gevallen redenen waren om dat niet te doen, bijvoorbeeld als nog een klein bedrag van de terugvordering openstond en dit bedrag niet in verhouding stond tot de hoogte van de proceskostenveroordeling (vaste gedragslijn).

Gelet op wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, zal in de eerste plaats moeten worden beoordeeld of de als beleid aan te merken vaste gedragslijn de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. Bij deze beoordeling is ook het evenredigheidsbeginsel van betekenis. Dit in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde beginsel bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren, waarbij geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit een rol spelen. Dit heeft de Raad eerder overwogen (uitspraak van 11 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207). Artikel 3:4 van de Awb geldt ook voor beleidsregels. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre (mede) op een beleidsregel berust, dan toetst de bestuursrechter ook de evenredigheid van de beleidsregel. Dit heeft de Raad ook al eerder overwogen (uitspraak van 26 augustus 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1859). Ook beleid dat niet in beleidsregels is vormgegeven, maar, zoals in dit geval, in een vaste gedragslijn, moet aan de evenredigheidstoets worden onderworpen. Dit volgt uit artikel 3:1, tweede lid, van de Awb.

Het invorderen van teveel betaalde bijstand is vaak lastig voor een college. Het doel van de verrekeningsbevoegdheid is, indien een betrokkene teveel bijstand heeft ontvangen en dus een schuld heeft aan het college, het college in staat te stellen om in dit geval een proceskostenveroordeling die is uitgesproken in een geschil tussen het college en de betrokkene te verrekenen met een openstaande vordering van het college op die betrokkene. Doorgaans zal ook de betrokkene hiermee zijn gebaat, omdat zijn schuld kleiner wordt. De gedragslijn is een geschikt, en ook noodzakelijk, middel om het doel te bewerkstelligen.

Voor zover appellant meent dat de vaste gedragslijn onredelijk bezwarend is, en dus niet evenwichtig, omdat door verrekening van proceskostenveroordelingen het (grond)recht op vrije keuze van een rechtshulpverlener – en daardoor ook de rechtsstaat – wordt aangetast, wordt hij daarin niet gevolgd. In het bestuursrecht is een ieder vrij in zijn keuze voor een rechtshulpverlener. Dit heeft de Raad eerder geoordeeld (uitspraken van 26 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3215, en van 6 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2007). De vaste gedragslijn van het college doet geen afbreuk aan dit uitgangspunt.

Uit 4.6 en 4.7 volgt dat de in 4.4 genoemde vaste gedragslijn van het college de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. Verder staat vast dat het verrekeningsbesluit in overeenstemming is met die vaste gedragslijn. Vervolgens moet worden getoetst of de toepassing van de vaste gedragslijn in het geval van appellant evenredig is. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, heeft het verrekeningsbesluit geen onevenredige gevolgen voor appellant. Het gevolg van de verrekening is namelijk dat zijn schuld aan het college kleiner is geworden. Appellant en zijn gemachtigde zijn in het kader van de verlening van rechtshulp in het geschil over het terugvorderingsbesluit van 18 april 2019, kort gezegd, overeengekomen dat proceskostenveroordelingen ten goede komen aan de gemachtigde en niet zullen worden verrekend met vorderingen van het college op appellant. Maar dat brengt niet met zich mee dat het college gehouden is om af te zien van verrekening. Zoals de Raad al eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 8 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4256), gaat de verrekening tussen het bestuursorgaan en de betrokkene namelijk feitelijk voor op de betaling aan een derde, te weten de rechtshulpverlener. Dat de gemachtigde als gevolg van het verrekeningsbesluit de in de uitspraak van 6 oktober 2020 aan appellant toegekende proceskostenveroordeling misloopt, moet worden geacht te behoren tot zijn bedrijfsrisico en kan niet worden beschouwd als een onevenredig gevolg van dat besluit voor appellant. Alles overziende is het voor appellant aan de toepassing van de vaste gedragslijn verbonden nadelige gevolg niet onevenredig in verhouding tot het met de verrekening te dienen doel.

Een verklaring van Y is niet noodzakelijk voor de beslechting van het geschil. Uit de stukken blijkt namelijk niet dat Y is betrokken bij de besluitvorming. Het verzoek van appellant om Y als getuige op te roepen wordt daarom niet gehonoreerd.

Uit 4.4 tot en met 4.9 volgt dat het in 4.2 geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd, omdat appellant door dat gebrek in het verrekeningsbesluit niet is benadeeld. Gelet hierop moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd met verbetering van gronden.

5. Het verzoek van appellant om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, wordt afgewezen. De termijn is aangevangen op 24 april 2019, de dag waarop het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 18 april 2019 heeft ontvangen. Op 17 januari 2023 wordt in hoger beroep uitspraak gedaan, zodat de redelijke termijn van vier jaar voor de totale duur van de procedure niet is overschreden.

6. Gelet op 4.2 en 4.11 bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.674‬,- in beroep en op

€ 1.674‬,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus op € 3.348,-.