Parket bij de Hoge Raad, 10-11-2023, ECLI:NL:PHR:2023:1064, Bijlage 22/00849, 22/00852 en 22/02936

Ik loop eerst langs de rechtspraak in belastingzaken over het al dan niet overleggen van openbare stukken (zie 3.2-3.9). Na een korte uitstap naar de procesreglementen (3.10-3.13), werp ik vervolgens een blik op de rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters (zie 3.14-3.17).

Rechtspraak in belastingzaken

Wederom noem ik HR BNB 2018/182, dat gaat over de vraag of grondstaffels als op de zaak betrekking hebbende stukken moeten worden overgelegd. Het betoog van het bestuursorgaan in die zaak dat dit niet hoefde, berustte onder meer op een vergelijking met de openbaarmakingsregeling die destijds was voorzien in de Wet openbaarheid van bestuur (de Wob). Volgens het bestuursorgaan hoeven grondstaffels niet openbaar gemaakt te worden op grond van de Wob omdat art. 40 Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) een bijzondere openbaarmakingsregeling betreft, die derogeert aan de algemene regeling van de Wob.²⁸ De Hoge Raad oordeelt dat het voor de toepassing van art. 7:4(2) en art. 8:42(1) Awb niet ertoe doet of de ene regeling derogeert aan de andere:

“2.2. (…) Omdat duidelijke aanwijzingen voor het tegendeel ontbreken, kan niet worden aangenomen dat de wetgever heeft beoogd die waarborg te begrenzen met artikel 40 Wet WOZ. Anders dan de middelen betogen, kan een dergelijke begrenzing in het bijzonder niet worden afgeleid uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In het midden kan blijven of artikel 40 Wet WOZ meebrengt dat grondstaffels als de onderhavige niet openbaar hoeven te worden gemaakt op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Voor de toepassing van de artikelen 7:4, lid 2, Awb en 8:42, lid 1, Awb is dat niet van belang.”

Het gerechtshof ’s-Hertogenbosch is van opvatting dat een openbaar stuk dat betrekking heeft op de zaak, niet hoeft te worden overgelegd; in plaats daarvan kan ermee worden volstaan de vindplaats van het stuk te noemen, zoals een verwijzing naar een website. Op grond van die opvatting verwerpt het hof bijvoorbeeld in een waterschapsbelastingzaak de stelling van de belanghebbende dat de heffingsambtenaar ten onrechte de begroting van het waterschap niet (eerder) heeft overgelegd:³⁰

“4.4. Het hof verwerpt dit standpunt van belanghebbende [dat is gehandeld in strijd met art. 8:42(1) Awb, MP]. Zoals het hof eerder heeft geoordeeld kan, voor zover het openbare stukken betreft, worden volstaan met een verwijzing naar een website, zoals in de uitspraak op bezwaar is gedaan.2 Overigens heeft de heffingsambtenaar in de beroepsfase de meest relevante pagina’s uit de Programmabegroting overgelegd. (…)

2 Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 17 juni 2021, ECLI:NL:GHSHE:2021:1850.”

Het gerechtshof Amsterdam gaat in een uitspraak van 17 januari 2022 ogenschijnlijk een stap verder. Het is van opvatting dat openbaar toegankelijke stukken – behoudens uitzonderingen – niet behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken en daarom niet hoeven te worden overgelegd. Op grond daarvan oordeelt het in een WOZ-zaak dat de heffingsambtenaar de zogeheten taxatiewijzer niet hoeft te overleggen:³⁶

“4.2.3 (…) Het Hof is van oordeel dat openbaar toegankelijke stukken, zoals de Taxatiewijzer waarnaar de heffingsambtenaar verwijst, op zich niet tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoren behoudens het geval dat die informatie wordt opgeslagen, bewerkt of verwerkt, hetgeen is gesteld noch gebleken (vgl. HR 17 augustus 2018, 17/01448, ECLI:NL:HR:2018:1316). (…)”

Voor zover ik heb kunnen nagaan, heeft in elk geval de rechtbank Rotterdam zich geschaard achter deze verdergaande opvatting. Ook zij is van oordeel dat openbaar toegankelijke stukken – in die (parkeerbelasting)zaak: een afbeelding van Google Maps – niet behoren tot de stukken, behoudens uitzonderingen.³⁷ Overigens lijkt gerechtshof Amsterdam in zijn uitspraak in de onderhavige waterbelastingzaak minder ver te gaan dan in de uitspraak van 17 januari 2022; ik begrijp die uitspraak zo dat het gerechtshof (impliciet) tot uitgangspunt neemt dat de begroting wel een op de zaak betrekking hebbend stuk is, maar dat deze begroting, zijnde op internet gepubliceerd, eenvoudig vindbaar en vrij toegankelijk, niet ook fysiek hoeft te worden ingebracht “als op de zaak betrekking hebbend stuk”.³⁸

Het lijkt erop dat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden twee stappen minder ver gaat dan het gerechtshof Amsterdam en één stap minder ver dan de gerechtshoven ’s-Hertogenbosch en Den Haag. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden is van oordeel dat een digitaal raadpleegbaar stuk – wederom een begroting in een gemeentelijke-belastingzaak – niet alleen betrekking heeft op de zaak maar ook (steeds) moet worden overgelegd als zodanig. Wel verbindt dit hof geen gevolgen eraan dat het stuk in die zaak niet is overgelegd, juist omdat het digitaal raadpleegbaar is:³⁹

“4.7 Het Hof stelt vast dat de begroting, gelet op het feit dat belanghebbende heeft gesteld dat de opbrengstlimiet is overschreden, een stuk van het geding vormt dat de heffingsambtenaar op de voet van artikel 8:42 Awb had dienen in te zenden. Door dit niet te doen heeft de heffingsambtenaar dit voorschrift geschonden. Het Hof zal hier buiten deze constatering op de voet van artikel 8:31 Awb geen verdere gevolgen aan verbinden, nu belanghebbende, die het stuk kon raadplegen, niet in haar belangen is geschaad en de begroting voor Rechtbank en Hof digitaal raadpleegbaar was.”

Daarnaast noem ik nog afzonderlijk een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland in een WOZzaak.⁴⁰ In deze zaak ziet de rechtbank zich ervoor gesteld dat de heffingsambtenaar weliswaar algemeen toegankelijke stukken heeft geraadpleegd bij het doen van de uitspraak op bezwaar, maar de vindplaatsen van deze stukken niet (voldoende) nauwkeurig heeft aangeduid, ook niet in beroep. Dit is in strijd met art. 8:42(1) Awb en met art. 1.6 van het destijds geldende procesreglement voor bestuursrechtelijke (niet-KEI-)zaken bij de rechtbanken,⁴¹ aldus de rechtbank. Zij overweegt als volgt:

“11. De rechtbank begrijpt verweerder aldus dat hij informatie uit het Kadaster en het bouwarchief heeft geraadpleegd ten behoeve van zijn beslissing op het bezwaar, maar de stukken waar deze informatie uit afkomstig is niet heeft ingezonden bij de rechtbank, omdat het om algemeen toegankelijke stukken gaat. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat de stukken waar het om gaat verweerder ter raadpleging ter beschikking hebben gestaan en zij van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Dat betekent dat verweerder in beginsel op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb was gehouden deze stukken aan de rechtbank te zenden. Artikel 1.6 van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (niet-KEI-zaken) 2017 bepaalt dat een verplichting tot indiening niet bestaat voor algemeen toegankelijke stukken, indien de vindplaats daarvan vermeld wordt en de stukken tijdens de procedure (ongewijzigd) toegankelijk zijn. Op deze uitzondering kan verweerder zich echter naar het oordeel van de rechtbank niet met vrucht beroepen, reeds omdat verweerder de vindplaatsen van de stukken waar het om gaat niet voldoende nauwkeurig heeft aangeduid. De handelwijze van verweerder komt daarom naar het oordeel van de rechtbank in dit geval in strijd met artikel 8:42, eerste lid, van de Awb.”

Procesreglementen

Het genoemde Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (niet-KEI-zaken) 2017 is inmiddels vervangen door het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2021.⁴² Dit reglement kent dezelfde regeling voor een algemeen toegankelijk stuk als het voorheen geldende reglement. Het desbetreffende artikel luidt als volgt:

“Artikel 1.6 Verwijzing naar algemeen toegankelijke stukken

Wanneer een partij zich beroept op een algemeen toegankelijk stuk en de vindplaats daarvan vermeldt, hoeft hij dit stuk niet in te dienen. Het algemeen toegankelijke stuk moet tijdens de procedure vrij toegankelijk zijn. Indien het stuk niet meer ongewijzigd toegankelijk is, deelt de partij die zich hier op beroept, dit mee aan de bestuursrechter. De bestuursrechter kan bepalen dat het stuk alsnog moet worden ingediend en hoe die indiening dient te gebeuren.”

Ik merk op dat Bontje en Pietermaat in hun VAR-preadvies over de interne en externe openbaarheid van de bestuursrechtspraak een voorstel doen om de procesreglementen aan te vullen met een bepaling over het indienen van op de zaak betrekking hebbende stukken. Onderdeel van de voorgestelde bepaling is het voorschrift: “Stukken die openbaar zijn en via het internet voor eenieder raadpleegbaar zijn, hoeven door het bestuursorgaan niet te worden ingediend.”⁴⁷ Ik vraag me af of dit voorstel geen inperking is ten opzichte van de regeling die de rechtbanken en de belastingkamers van gerechtshoven hanteren voor het indienen van algemeen toegankelijke stukken. Dat hangt er in het bijzonder van af wat wordt bedoeld met “stukken die openbaar zijn”. Op basis van de motivering lijken de auteurs te denken aan door de overheid opgestelde stukken.⁴⁸ Dat zou erop duiden dat de verzameling stukken “die openbaar zijn” én “via het internet voor eenieder raadpleegbaar zijn” kleiner is dan de verzameling “algemeen toegankelijke stukken”.

Rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters

Uit de rechtspraak van de Afdeling meen ik te mogen opmaken dat zij uitgaat van de opvatting dat de belanghebbende het bestuursorgaan niet kan tegenwerpen dat het openbare stukken niet ter inzage heeft gelegd ondanks de daartoe strekkende verplichting van art. 7:4(2) Awb. Dit volgt reeds uit een uitspraak van 4 juni 1999 over het verzuim van gedeputeerde staten van Limburg een streekplan voor Zuid-Limburg ter inzage te leggen.⁴⁹ De Afdeling verenigt zich met het oordeel van de rechtbank dat daarmee niet is gehandeld in strijd met die bepaling, en wel omdat het streekplan een openbaar stuk is:⁵⁰

“2.3. De rechtbank heeft (…) met juistheid overwogen dat gedeputeerde staten, nu zij met de op de zaak betrekking hebbende stukken niet ook het Streekplan c.a. ter inzage hebben gelegd, niet hebben gehandeld in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het betreft openbare stukken van algemene aard die op ieder moment zij het op een andere locatie – kunnen worden ingezien.”

In lijn met de uitspraak van 4 juni 1999 ligt een uitspraak van de Afdeling in 2004 over een herzieningsverzoek.⁵² Aan dit verzoek ligt ten grondslag dat de belanghebbenden eerst na de hen onwelgevallige uitspraak van de Afdeling kennis hebben genomen van een bepaalde beleidsnotitie van het bestuursorgaan. De Afdeling stelt vast dat de notitie is vastgesteld en openbaar gemaakt vóór die uitspraak. Daarom werpt de Afdeling het hen tegen dat zij redelijkerwijs kennis hebben kunnen nemen van de notitie. Ik citeer:

“2.4. De door verzoekers aangehaalde notitie is voor de uitspraak vastgesteld en openbaar gemaakt. De openbaarmaking heeft plaatsgevonden door publicatie en door toezending aan alle gemeente- en stadsdeelbesturen. Ter zitting is het openbare karakter van de notitie door verzoekers erkend. Zij zijn echter van mening dat dit hun niet tegengeworpen kan worden, omdat het een op de zaak betrekking hebbend stuk betreft, dat door het college van gedeputeerde staten had moeten worden ingebracht in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2003. De Afdeling volgt verzoekers niet in deze stelling. Ook in hetgeen verzoekers overigens aanvoeren, ziet zij geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan verzoekers tegengeworpen kan worden dat zij redelijkerwijs met de notitie bekend hadden kunnen zijn.”

Voor zover ik heb kunnen nagaan, heeft de Raad noch het College zich nadrukkelijk uitgelaten over de vraag of op de zaak betrekking hebbende stukken ter beschikking moeten worden gesteld op de voet van art. 7:4(2) of art. 8:42(1) Awb, ook wanneer zulke stukken openbaar zijn.

Resumerend

Een vergelijkbare bepaling mist in het procesreglement van de andere hoogste bestuursrechters (zie 3.12). Niettemin gaat ook de Afdeling ervan uit dat het bestuursorgaan niet is tegen te werpen dat een openbaar stuk niet ter inzage is gelegd of is overgelegd (zie 3.14-3.16). De Afdeling lijkt daarbij belang te hechten aan de (voorgeschreven) wijze waarop een stuk wordt bekendgemaakt of openbaar gemaakt. Immers, zij acht van belang of een streekplan kan worden ingezien en of een beleidsnotitie is gepubliceerd. Dit zou een meer rechtskundige toets zijn naar de wijze waarop het desbetreffende stuk behoort te worden bekendgemaakt of openbaar gemaakt. De gerechtshoven lijken (daarentegen) vooral belang te hechten aan de omstandigheid dat het stuk daadwerkelijk openbaar toegankelijk of digitaal raadpleegbaar is. Dit is meer een feitelijke toets.

4. Intermezzo: verhouding toezendverplichting art. 8:42 Awb en de bepaling in procesreglementen over algemeen toegankelijke stukken

Tot slot, en niet onbelangrijk, het voorgaande staat los van de eisen die kunnen worden gesteld aan de wijze van onderbouwing van een stelling of verweer. Indien voor een stelling of verweer een specifieke passage uit een stuk relevant is dat niet toegezonden is maar waarbij is volstaan met een vindplaats-vermelding, kunnen de eisen van een behoorlijke rechtspleging meebrengen – net zoals het geval is bij een wel toegezonden stuk – dat het bestuursorgaan voldoende duidelijk maakt om welke passage het gaat. Dat is van belang voor zowel de belanghebbende (in verband met zijn eventuele verweer) als de rechter (in verband met zijn beslissing). Dit kan bijvoorbeeld geschieden door het citeren van de desbetreffende passage onder vermelding van de concrete vindplaats in het stuk of toezending van een uitdraai van (het deel van het stuk met) de desbetreffende passage.

5. Openbaarmaking van de waterschappelijke of gemeentelijke begroting: via de Awb?

Ik merk hier reeds op dat ik in dit onderdeel tot de conclusie kom dat discussie bestaat over het besluitkarakter van een begroting van een waterschap of gemeente, maar dat een dergelijke begroting in elk geval niet kan worden aangemerkt als een besluit van algemene strekking.

Besluit van algemene strekking

Voor het antwoord daarop ga ik in op de bepalingen van de Watw en de Gemw over de begroting, die zijn te vinden in § 1 van Hoofdstuk XIV van de Watw respectievelijk Hoofdstuk XIII van de Gemw. Deze bepalingen stemmen meer dan eens onderling overeen. Voor zover mogelijk, neem ik hen dan ook samen. Hierbij spreek ik over ‘het lichaam’ als ik doel op zowel een waterschap als een gemeente, over ‘het bestuur’ als ik doel op zowel het college van burgemeester en wethouders als het dagelijks bestuur en over ‘het parlement’ als ik doel op zowel de raad als het algemeen bestuur.

Het vaststellen van de begroting

De herziening van art. 99(1) Watw is niet toegelicht in het algemeen deel van de memorie van toelichting bij het ontwerp voor de Wet modernisering waterschapsbestel. Zij is wel toegelicht in de artikelsgewijze toelichting daarvan. Daarin is opgemerkt dat deze bepaling is ontleend aan art. 189(1) Gemw:⁶²

“De redactie van het voorgestelde artikel 99 is ontleend aan artikel 189 van de Gemeentewet, met dien verstande dat de huidige passage «Voor alle aan het waterschap opgedragen taken» blijft gehandhaafd. Deze redactie brengt het functionele karakter van het waterschap beter tot uitdrukking dan «voor alle taken en activiteiten». Dit sluit overigens aan bij de redactie in de artikelen 1 en 98 van de Waterschapswet. (…)”

Voor de goede orde merk ik op dat art. 99(1) Watw niet verder is toegelicht tijdens de parlementaire behandeling van dat ontwerp.

Ik vervolg met de gemeente. Vergelijkbaar met art. 99(1) Watw, houdt art. 189(1) Gemw in dat de raad jaarlijks – wederom kort gezegd – zowel de gewenste bestedingen op de begroting brengt als de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden, telkens voor alle taken en activiteiten van de gemeente. Het verschil in formulering van de bepalingen houdt ermee verband dat de taken van een waterschap functioneel zijn beperkt⁶³ en die van een gemeente niet,⁶⁴ zoals de in 5.7 geciteerde passage uit de memorie van toelichting ook impliceert (zie 5.7).

De autorisatiefunctie van de begroting

Hoewel art. 99(1) Watw en art. 189(1) Gemw niet geheel gelijk luiden, brengt de tekst van beide bepalingen in zekere zin tot uitdrukking dat de begroting een autorisatiefunctie heeft. Volgens de tekst daarvan brengt het parlement de bedragen op de begroting die het beschikbaar stelt voor de taken van het lichaam. Daarmee stelt het parlement deze bedragen beschikbaar aan het bestuur, dat immers de taken van het lichaam uitvoert.⁶⁷ Daarnaast is de autorisatiefunctie te herkennen in een andere bepaling die geldt voor het waterschap, en wel art. 99(4) Watw, dat bepaalt dat lasten en daarmee overeenstemmende balansmutaties slechts ten laste van het waterschap kunnen worden genomen tot de bedragen die daarvoor op de begroting zijn gebracht. Tijdens de behandeling van het ontwerp voor de Wet modernisering waterschapsbestel is deze bepaling toegelicht als volgt:⁶⁸

“(…) Het vierde lid is een voor de waterschappen nieuwe bepaling die aangeeft dat maximaal die kosten mogen worden gemaakt en die uitgaven worden gedaan die in de begroting zijn opgenomen. Mocht afwijking of overschrijding dreigen dan dient hiervoor een begrotingswijziging te worden genomen. Het achterwege laten daarvan kan immers betekenen dat ten aanzien van de rechtmatigheid van de uitgaven en de controle daarop overschrijdingen van het begrotingstotaal als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt, hetgeen voor de accountant aanleiding kan zijn de jaarrekening niet goed te keuren.”

De gemeentelijke pendant van art. 99(4) Watw is art. 189(5) Gemw. Deze bepaling is gewijzigd op 17 oktober 2003 bij een wet die strekt tot wijziging van de Provinciewet en Gemw in verband met nieuwe voorschriften voor begroting en verantwoording.⁶⁹ Daarbij is – samengevat – die bepaling uitgebreid van het doen van uitgaven tot het plafond van de begrote bedragen naar het aangaan van lasten en daarmee overeenstemmende balansmutaties tot dit plafond. De autorisatiefunctie van de begroting is met zoveel woorden terug te vinden in de memorie van toelichting bij dat ontwerp:⁷⁰

“(…) De begroting en jaarrekening worden instrumenten waarmee provinciale staten en de raad op hoofdlijnen kunnen sturen en controleren. Provinciale staten en raad stellen een programmabegroting vast. Deze begroting bestaat uit een aantal, door provinciale staten en raad zelf te kiezen, programma’s. In deze programma’s wordt aangegeven welke maatschappelijke effecten worden nagestreefd, en op welke wijze dat zal gebeuren. Per programma worden de baten en lasten van het programma begroot. Gedeputeerde staten en het college worden geautoriseerd om per programma uitgaven te doen tot het begrote bedrag. Met de jaarrekening en het jaarverslag leggen gedeputeerde staten en het college verantwoording af over de rechtmatigheid van de bestedingen en de mate waarin de programma’s gerealiseerd zijn, dus of de beoogde effecten bereikt zijn. (…)”

Er is dus meer dan enige steun in de wet(sgeschiedenis) voor de opvatting dat het vaststellen van de begroting van een waterschap of gemeente inhoudt dat het parlement een machtiging verleent aan het bestuur om uitgaven te doen. Deze opvatting is overigens allesbehalve van recente datum. Zij is al eens geuit door de Hoge Raad in 1877 met betrekking tot de Rijksbegroting in het arrest in de zaak Van Roijen q.q. / Staat.⁷¹ Van Roijen was de curator van een zekere heer Van A., een gewezen ambtenaar in het voormalige Nederlands-Indië. Er was bij wet aan de begroting van de voormalige kolonie toegevoegd dat aan Van A. een tegemoetkoming zou worden verleend. De curator stelde dat uit deze wet een vordering van Van A. op de Staat was ontstaan en vorderde daarom betaling van de begrote som. De curator kreeg ongelijk. De Hoge Raad gaat weliswaar ervan uit dat de begroting de minister machtigt deze som te besteden, maar daarmee is nog niet de verplichting ontstaan voor de Staat dezelfde som te betalen en ook niet het recht ontstaan voor Van A. diezelfde som te vorderen. In algemene termen overweegt de Hoge Raad namelijk:

“(…) dat ene begrootingswet niets anders is dan eene magtiging op den betrokken Minister om een zekere som tot zekere doeleinden te besteden, maar niet in het leven roept burgerlijkregterlijke verbindtenissen, waardoor de Staat tot betaling zoude kunnen genoodzaakt worden, hoedanige alleen zoude kunnen ontstaan door eene wet of besluit, waarbij aan iemand een regt op zekere geldsom werd toegekend;

O. dat, vermits derhalve de Staat krachtens gemelde wet [waarbij de begrotingspost was toegevoegd, MP] niets aan [Van A., MP] verschuldigd is, ook de curator in zijnen boedel deswege niets van den Staat kan vorderen, zoodat de ingestelde vordering, als haren hoofdgrond missende, aan den eischer behoort te worden ontzegd; (…)”

Gelet op dit (stok)oude arrest, is het opvallend dat de Afdeling Advisering van de Raad van State eens is uitgegaan van een “vanouds heersende opvatting in rechtspraak” dat het vaststellen van de begroting van een gemeente juist niet inhoudt dat de raad het college van burgemeester en wethouders autoriseert om uitgaven te doen. Dit is geweest in 2002, in haar advies bij het wetsontwerp over nieuwe begrotings- en verantwoordingsvoorschriften voor provincies en gemeenten. Ervan uitgaande dat het vaststellen van de begroting niet autoriseert, geeft zij de regering in overweging de daartoe strekkende bevoegdheid alsnog op te nemen in het wetsontwerp. Ik citeer (met behoud van de originele voetnoot 2):⁷²

“(…) De vanouds heersende opvatting in rechtspraak en literatuur is dat de gemeentebegroting geen autorisatie aan het college inhoudt om bepaalde uitgaven te doen. Het college heeft slechts een bevoegdheid om uitgaven te doen als daarvoor een grondslag kan worden gevonden in een besluit of voorschrift van de raad, of als bij of krachtens de wet aan het gemeentebestuur wordt opgedragen om bepaalde uitgaven te doen. De begroting zelf heeft alleen het karakter van een raming.2

Een begroting die autoriseert tot het doen van uitgaven past op zichzelf in een duaal stelsel: de raad stelt dan financiële kaders, maar laat de uitvoering over aan het college. In de Wet dualisering gemeentebestuur is echter geen wijziging gebracht in de bepalingen in de Gemw die betrekking hebben op de begroting, zodat de begroting ook nu nog geen autorisatie voor het doen van bepaalde uitgaven inhoudt.

In de toelichting wordt dit niet onderkend. Daar wordt gesteld dat de begroting zal bestaan uit een aantal door de raad te kiezen programma's; het college wordt volgens de toelichting geautoriseerd om per programma uitgaven te doen tot het begrote bedrag. In een meer uitgewerkt uitvoeringsdocument worden de programma's vertaald in producten, aldus de toelichting.

De Raad leidt hier uit af dat de uitvoeringsdocumenten zijn bedoeld om uitwerking te geven aan een op de begroting gebaseerde bevoegdheid van het college om uitgaven te doen. Nu die bevoegdheid, zoals hiervoor betoogd, niet bestaat, is de introductie van de bedoelde uitvoeringsdocumenten in de Gemw alleen mogelijk als in diezelfde wet wordt geregeld dat de begroting een autorisatiefunctie heeft. (…)

2 Bijvoorbeeld Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 31 januari 1997, AB 1997/440.”

Anders dan de Afdeling Advisering, acht de regering het niet nodig op te nemen in de Gemw dat de begroting autoriseert. In reactie op het advies merkt de regering op dat de autorisatiefunctie altijd de basis is geweest van de regelgeving over de begroting van provincies en gemeenten. Daartoe wijst zij op de wettelijke omschrijving van de begroting in art. 189(1) Gemw (zie 5.8).⁷³ Daarnaast wijst zij op art. 191(1) Gemw (zie 5.4), dat bepaalt dat de raad de begroting vaststelt. Volgens de regering heeft ‘vaststellen’ de betekenis van ‘autoriseren’:⁷⁴

“(…) In artikel 191 is bepaald dat de raad de begroting vaststelt. Het woord vaststellen betekent voor de bedragen op de begroting dat wordt geautoriseerd. Dat de term vaststellen voor de uitgaven de betekenis heeft van autoriseren is tot nu toe altijd de basis geweest van de regelgeving omtrent de begroting van provincies en gemeenten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 waarin in de toelichting op afzonderlijke delen van de begroting, zoals de investerings- en financieringsstaat, nadrukkelijk wordt ingegaan op de autoriserende functie.

(…)

De Raad is van mening dat, omdat er voor bedragen op de begroting van gemeenten niet altijd een andere wettelijke basis hoeft te zijn, de begroting voor die bedragen de functie heeft van autoriseren, maar dat dat niet expliciet in de Gemeentewet is opgenomen, hetgeen volgens de Raad wenselijk zou zijn. Omdat ik van mening ben dat het woord vaststellen voor uitgaven ook autoriseren betekent, ben ik van mening dat het niet nodig is om in de Gemeentewet op te nemen dat de begroting autoriseert.”

In dezelfde reactie vervolgt de regering dat in het algemeen de begroting alleen niet voldoende grondslag biedt voor het college om rechtmatig te kunnen beschikken over de op de begroting opgenomen bedragen. Volgens haar is dikwijls ook nog een juridische grondslag vereist, zoals een verordening of een ander besluit van de raad. Ik merk op dat deze opvatting van de regering in lijn is met die van de Hoge Raad in Van Roijen q.q. / Staat, waarin hij overweegt dat een verbintenis slechts kan ontstaan uit een wet of besluit (zie 5.12). Ik citeer nogmaals de regering:⁷⁵

“(…) In tegenstelling tot het Rijk is er voor gemeenten niet altijd naast de begroting een andere juridische basis nodig voor het doen van uitgaven. (…) Niettemin geldt ook voor gemeenten dat in het algemeen de begroting alléén niet voldoende grondslag biedt voor het college om rechtmatig over de in de begroting opgenomen bedragen te kunnen beschikken. Dikwijls zal daarnaast een juridische grondslag, zoals een verordening of een ander raadsbesluit vereist zijn, of dient het college eisen en voorwaarden die in bijvoorbeeld een beleidsnota zijn gesteld, in acht te nemen. Voor veel uitgaven is het college ook gebonden aan bijzondere wettelijke vereisten of procedures. (…)”

Nadien is art. 191(1) Gemw niet meer gewijzigd. Sinds de Wet modernisering waterschapsbestel is het daarmee overeenkomende art. 101(1) Watw ook niet meer gewijzigd. Dit geldt ook voor art. 99(1) Watw. Daarmee komt art. 189(1) Gemw weer overeen, dat nog eenmaal is gewijzigd. Dat is geweest op 1 juli 2013 in verband met het aanpassen van bepalingen over het toezicht op provincies en gemeenten.⁷⁷ In de parlementaire stukken van die wijziging heb ik evenmin kunnen vinden dat is ingegaan op de vraag of het vaststellen van de begroting autoriseert (of niet).

Autorisatie als rechtshandeling

Voor haar opvatting dat het vaststellen van de begroting niet autoriseert, verwijst de Afdeling Advisering (zie 5.13) naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak, namelijk AB 1997/440. In het geval dat heeft geleid tot AB 1997/440,⁷⁸ wees het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven een aanvraag om een uitkering uit het Noodfonds af. Destijds bepaalde de Gemw dat de bevoegdheid om te beslissen op aanvragen om een uitkering uit dit fonds in beginsel berust bij de raad. In dit geval ontbrak een besluit van de raad van Eindhoven waarin hij deze bevoegdheid delegeerde aan het college. Zonder zo’n besluit is naar het oordeel van de Afdeling het college onbevoegd te beslissen op een aanvraag om een uitkering uit het fonds, ook al heeft de raad gelden voor het fonds opgenomen op de begroting:

“(…) Zoals de Afdeling (…) reeds heeft overwogen, berust (…) de bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op een verzoek (…) om toekenning van een bijdrage uit de algemene middelen van de gemeente in beginsel bij de gemeenteraad en komt aan burgemeester en wethouders slechts een (…) bevoegdheid toe (…), indien en voor zover daarvoor een grondslag kan worden gevonden in een door de raad gegeven besluit of voorschrift. Niet is gebleken dat ten tijde van het nemen van het besluit in eerste aanleg en het bestreden besluit een besluit of voorschrift van de raad bestond waarin verweerders zijn aangezien als het administratieve orgaan dat beslist op een verzoek om toekenning van een bijdrage uit het Noodfonds. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat, ook al zouden op de begroting gelden zijn gereserveerd ten behoeve van het Noodfonds, aan verweerders niet de bevoegdheid toekwam te beslissen op appellantes verzoek om een bijdrage.”

Het komt mij voor dat dit oordeel veeleer in overeenstemming is met de opvatting van de regering en niet zozeer met de opvatting waarvan de Afdeling Advisering uitgaat dat de begroting uitsluitend een raming is. Immers, de regering gaat ervan uit dat de begroting weliswaar autoriseert, maar dat de begroting alleen doorgaans niet een toereikende grondslag biedt voor het college om uitgaven te doen. Daarvoor is bijvoorbeeld een afzonderlijk raadsbesluit vereist, zoals een delegatiebesluit in het geval van AB 1997/440.

Het verschil in opvatting tussen de Afdeling Advisering en de regering is de literatuur niet ontgaan. Westerweel is expliciet in zijn proefschrift over lokale democratische innovatie. Volgens hem is de uitleg die de Afdeling Advisering geeft aan AB 1997/440 onjuist evenals haar opvatting dat de begroting niet autoriseert. Westerweel acht de opvatting van de regering wel juist:⁷⁹

“(…) Deze uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak is door de Afdeling Advisering in zijn eerder aangehaalde adviezen verkeerd geïnterpreteerd. De Afdeling Advisering lijkt ervan uit te gaan dat het autoriseren van het college tot het doen van uitgaven door middel van het vaststellen van de begroting gelijk zou staan aan het overdragen van een bestuursbevoegdheid om besluiten te nemen in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb. Aangezien dit in strijd zou zijn met het legaliteitsbeginsel kwam de Afdeling Advisering tot de conclusie dat de begroting niet autoriseert. Dat is een logische conclusie als de interpretatie van de autorisatiefunctie zou kloppen, maar dat doet hij niet. Het autoriseren van het college tot het besteden van middelen houdt niets meer in dan een interne machtiging tot het doen van uitgaven tot een bepaald maximum. (…) Kortom, de bewering van de Afdeling Advisering dat het ‘de vanouds heersende opvatting in rechtspraak en literatuur is dat de gemeentebegroting geen autorisatie aan het college inhoudt om bepaalde uitgaven te doen’, klopt niet. De begroting autoriseert wel degelijk, maar vormt geen zelfstandige grondslag voor publiekrechtelijke bevoegdheden. (…) De regering wees er in de reactie op het advies van de Raad van State terecht op dat (het huidige) artikel 189 Gemeentewet voldoende uitdrukking geeft aan de autorisatiefunctie, evenals het woord ‘vaststellen’ uit artikel 191 Gemeentewet dat doet.”

Het arrest in Van Roijen q.q. / Staat moge stokoud zijn, het blijkt nog steeds actueel te zijn in een uitspraak van het College van 12 maart 2008, AB 2008/256⁸⁰. Deze uitspraak ziet op een geschil tussen de Nederlandse Vakbond Varkenshouders (de NVV) en het Productschap Vee en Vlees (het PVV). De NVV stelde dat het PVV structureel financiële reserves aanhield tot een te hoog niveau. Volgens de NVV moesten de reserves worden afgebouwd door het verlagen van de heffingen ten laste van varkenshouders en daarmee het verminderen van inkomsten voor het PVV. Met het oog daarop kwam de NVV in bezwaar en beroep tegen de besluiten tot het vaststellen van de begroting van het PVV voor 2005, 2006 en 2007. Van ambtswege beoordeelt het College of het beroep wel ontvankelijk is. Dat is niet het geval omdat de NVV niet een belanghebbende is bij deze besluiten, aldus het College:

“5.4 Ten aanzien van de verordeningen waarin de (…) begrotingen van het PVV zijn vervat, is in de eerste plaats van belang dat deze verordeningen (…) geen algemeen verbindende voorschriften bevatten. Geoordeeld moet worden dat de (…) verordeningen door het bestuur van het PVV aan het dagelijks bestuur gegeven machtigingen behelzen om tot een bepaald maximum uitgaven te doen, alsmede ramingen van onder meer door heffingen te verwerven inkomsten. De rechtsgevolgen van die besluiten zien dan ook uitsluitend op de verhouding tussen bestuur en dagelijks bestuur. Begrotingsbesluiten kunnen in privaatrechtelijke zin geen verbintenissen voor derden in het leven roepen (zie de arresten van de Hoge Raad van 8 mei 1877, W 4119, en 24 mei 1991, AB 1991, 693, m.nt. FHvdB) en in publiekrechtelijke zin geen rechten of plichten voor derden creëren. Een vastgestelde begroting verplicht het dagelijks bestuur niet tot het doen van uitgaven of werven van inkomsten. Het rechtsgevolg betreft slechts de machtiging tot het doen van uitgaven. Dit is slechts onder bijzondere omstandigheden anders, zoals in die gevallen waarin met het vaststellen van de begroting in feite sprake is van een (weigering van) subsidieverlening of de vaststelling van een subsidieplafond. Hiervan is in onderhavig geval geen sprake.

Het arrest in Van Roijen q.q. / Staat blijkt zelfs nog springlevend te zijn. In een uitspraak van 27 mei 2015, JB 2015/118, verwijst de Afdeling naar de uitspraak van het College in AB 2008/256 en daarmee indirect naar dat arrest.⁸¹ De uitspraak betreft een geschil van een aannemingsbedrijf met een gemeente over de programmabegroting voor 2013-2016. De Afdeling beslist dat het bezwaar van het aannemingsbedrijf tegen de begroting terecht niet-ontvankelijk is verklaard, omdat het vaststellen van deze begroting niet een besluit is als bedoeld in art. 1:3(1) Awb:

“7.3. De rechtbank heeft (…) terecht overwogen dat het raadsbesluit (…) tot vaststelling van de begroting geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. (…) Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 maart 2008, [AB 2008/256, MP] overweegt de Afdeling dat begrotingsbesluiten in privaatrechtelijke zin geen verbintenissen voor derden in het leven roepen en in publiekrechtelijke zin geen rechten of plichten voor derden creëren. Een vastgestelde begroting verplicht het college niet tot het doen van uitgaven of werven van inkomsten. Dit is onder bijzondere omstandigheden anders, zoals in die gevallen waarin met het vaststellen van de begroting in feite sprake is van een (weigering van) subsidieverlening of de vaststelling van een subsidieplafond. (…) Van dergelijke bijzondere omstandigheden is hier niet gebleken. (…)”

Op dit punt aangekomen – de verhouding tussen de uitspraak van de Afdeling in JB 2015/118 en die van het College in AB 2008/256 – gaat de kwestie of een begroting autoriseert, langzaam over in de vraag of een begroting een besluit is in de zin van de Awb. Hoewel de Afdeling in JB 2015/188 verwijst naar de uitspraak van het College in AB 2008/256 lijkt er op dit punt toch licht te zitten tussen de opvatting van de Afdeling en die van het College. Zoals gezegd (zie 5.21), versta ik het College aldus dat het vaststellen van de begroting wél een besluit is, maar níet een andere belanghebbende daarbij kent dan degene die wordt gemachtigd. De Afdeling gaat daarentegen ervan uit dat het vaststellen van de begroting überhaupt niet een besluit is als bedoeld in art. 1:3(1) Awb is.

Besluitkarakter van een begroting: externe werking?

Ook Den Ouden wijst op het verschil tussen de opvatting van de Afdeling en die van het College. Gelet op dit verschil in opvatting, is het volgens haar een lastige vraag of het nemen van een besluit over de begroting moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in art. 1:3(1) Awb:⁸²

“Of besluiten ten aanzien van de begroting, gezien hun interne werking (binnen de betreffende overheidsorganisatie /publiekrechtelijke rechtspersoon), geen besluiten kunnen zijn in de zin van art. 1:3 Awb, is een lastige vraag. Algemeen wordt aangenomen dat besluiten in de zin van art. 1:3 Awb externe rechtsgevolgen moeten hebben, dat wil zeggen dat zij rechtsgevolg moeten hebben buiten het bestuursorgaan dat de beslissing neemt. De ABRvS is van mening dat beslissingen ten aanzien van de begroting daarom geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb opleveren, zo blijkt uit de uitspraak inzake de begroting van de gemeente Binnenmaas (…). Het CBb daarentegen, ziet in dergelijke beslissingen wel besluiten, zo blijkt uit de hiervoor genoemde PVV-zaak, maar is van mening dat er bij begrotingsbesluiten in beginsel geen belanghebbenden zijn. In de rechtspraktijk is dit verschil in benadering van beperkt belang: de conclusie is in beide gevallen dat er in beginsel geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat tegen beslissingen over de begroting van overheden.”

Zijlstra is kritisch over zowel de uitspraak van de Afdeling in JB 2015/118 als de uitspraak van het College in AB 2008/256. Volgens hem is deze rechtspraak niet eenduidig over het antwoord op de vraag of het vaststellen (of wijzigen) van een begroting van een overheidslichaam een besluit in de zin van de Awb is. Hij schrijft (aangehaald met een enkele voetnoot):⁸³

“De jurisprudentie is niet eenduidig over de vraag of het vaststellen of wijzigen van een begroting van een overheidslichaam een besluit in de zin van de Awb is. In een CBb-uitspraak uit 2008 [in AB 2008/256, MP] wordt weliswaar overwogen dat de begroting van een pbo-lichaam [publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, MP] geen extern rechtsgevolg heeft (waarmee het dus ook geen besluit kan zijn), maar wordt daaruit geconcludeerd dat eiser geen belanghebbende is, iets waar men niet aan toekomst als de begroting geen besluit is.7 In haar uitspraak uit 2015 overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak echter dat het vaststellen van de daar in het geding zijnde gemeentelijke begrotingsbesluiten in beginsel in publiekrechtelijke zin geen rechten of plichten voor derden creëren, en dus geen besluit in de zin van de Awb opleveren. [Ik] betwijfel de juistheid van deze uitspraak. Een gemeentelijke begroting machtigt het college tot het ten laste van een publiekrechtelijk lichaam doen van uitgaven waartoe het anders niet bevoegd zou zijn, hetgeen moeilijk anders dan als een publiekrechtelijke rechtshandeling kan worden beschouwd.

7 Dit leidt W. den Ouden (‘De Bourbon. Het rechtskarakter van de overheidsbegroting,’AB-klassiek 2016, p. 4) tot de conclusie dat het CBb in deze uitspraak de begroting wél als een besluit beschouwt. Ik betwijfel dat (dus).”

De auteurs van het handboek Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat lijken de opvatting van de Afdeling te onderschrijven maar geven ook een tegenargument. Dat tegenargument is erop gebaseerd dat van een extern werkende beslissing al sprake kan zijn als een beslissing primair rechtgevolgen heeft voor een ander bestuursorgaan dat tot dezelfde rechtspersoon behoort:⁸⁴

“Een besluit heeft externe rechtsgevolgen. Beslissingen van een bestuursorgaan die een louter intern karakter hebben vallen daarom af.1 Dit betekent niet dat beslissingen gericht op rechtsgevolg binnen de overheidsorganisatie zonder meer buiten het besluitbegrip vallen. Een voorbeeld van een beslissing met een zuiver interne werking (…) betreft bijvoorbeeld de beslissing van een gemeenteraad om de besluitvorming over een voorstel aan te houden.2 Minder duidelijk ligt het misschien ten aanzien van de vaststelling van een gemeentelijke begroting, maar ook hier is in de regel geen sprake van een besluit met externe rechtsgevolgen,3 hoewel men kan betogen dat de begroting ook ‘buiten het orgaan’ werkt. Op basis van de begroting mag het college immers uitgaven doen, hoewel de begroting het college daartoe behoudens bijzondere omstandigheden niet verplicht. Extern, betekent overigens ‘buiten het bestuursorgaan’. Van een extern werkende beslissing kan al sprake zijn als een beslissing primair rechtgevolgen heeft voor een ander bestuursorgaan dat tot dezelfde rechtspersoon behoort.4

1 Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 38. Vgl. bijv. ABRvS 17 oktober 2007, AB 2007/377 m.nt. Bitter (opschrift ‘POLICE’ KMAR-jassen).

2 ABRvS 25 februari 2009, AB 2009/238 m.nt. R. Ortlep

3 ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1662, JB 2015/118 m.nt. J.L.W. Broeksteeg.

4 Zie bijv. CRvB 7 april 2009, JB 2009/149 (Bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs van de gemeente Breda)”

Waar de rechtspraak niet eenduidig is, is de aangehaalde literatuur dat dus evenmin, althans die literatuur is bepaald niet stellig over het besluitkarakter van het vaststellen van een begroting. Ik onderzoek daarom nog een andere invalshoek, namelijk hoe de opvatting van de Afdeling, waarin het vaststellen van de begroting überhaupt niet een besluit is als bedoeld in art. 1:3(1) Awb, zich verhoudt tot het toezicht dat gedeputeerde staten en de regering uitoefenen op onderscheidenlijk het waterschap en de gemeente.

De begroting: een besluit, gelet op het toezicht daarop?

In de literatuur wordt algemeen ervan uitgegaan dat de toezichthouder op grond van art. 156(1) Watw en art. 268(1) Gemw de bevoegdheid heeft om de handeling waarbij het parlement de begroting vaststelt, te vernietigen. Zo schrijven Anches e.a. dat onder de vigeur van de Watw gedeputeerde staten niet langer preventief toezicht houden op de waterschapsbegroting (door goedkeuring vooraf) maar repressief toezicht houden daarop (door vernietiging achteraf). In beginsel treft vernietiging de begroting als geheel, maar soms kan zij worden beperkt tot de posten van de begroting waartegen gedeputeerde staten bezwaren hebben. In dit verband verwijzen deze auteurs expliciet naar art. 10:36 Awb, dat gedeeltelijke vernietiging alleen toestaat als gedeeltelijke instandhouding van het besluit strookt met aard en inhoud daarvan. Ik citeer:⁸⁷

“(…) Met de inwerkingtreding van de Waterschapswet in 1992 werd de goedkeuring van de waterschapsbegroting door gedeputeerde staten (preventief toezicht) vervangen door repressief toezicht, toezicht na de vaststelling door het algemeen bestuur. Eventueel kunnen gedeputeerde staten daarbij overgaan tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van de begroting als zij van oordeel zijn dat dit in strijd is met het recht of met het algemeen belang. In beginsel is alleen vernietiging van het besluit zelf mogelijk, dus van de begroting als geheel. Alleen als de aard en inhoud van de bezwaren van de provincie zich tegen gedeeltelijke vernietiging niet verzetten, kan het besluit tot vernietiging beperkt worden tot de posten waartegen gedeputeerde staten bezwaar hebben. In de praktijk zullen de bezwaren van gedeputeerde staten veelal niet betrekking hebben op de begroting als geheel, maar slechts op een onderdeel daarvan of op een begrotingswijziging. Indien gedeputeerde staten tot (gedeeltelijke47) vernietiging van de vastgestelde begroting overgaan, dient het waterschap een nieuw besluit te nemen, waarbij met het besluit tot vernietiging rekening wordt gehouden (artikel 163 [Watw, MP]). (…)

47 Zie artikel 10:36 van de Awb.”

Zo ook schrijft Broeksteeg dat de Gemw voorziet in zowel repressief toezicht door de regering op de begroting van een gemeente als – in voorkomende gevallen – preventief toezicht door gedeputeerde staten daarop. Hij gaat nader in op het geval dat gedeputeerde staten om wat voor reden dan ook afzien van preventief toezicht. In dat geval is er nog repressief toezicht, waarbij de regering kan overgaan tot het schorsen of vernietigen van de begroting, aldus Broeksteeg (zonder voetnoten):⁸⁸

“(…) Het uitgangspunt van het gemeentewettelijk stelsel is dat zolang de gemeente een evenwichtig financieel beleid voert en de wettelijke termijnen naleeft, de goedkeuring vanwege de provincie niet in beeld komt. Dat geeft gemeenten veel begrotingsvrijheid. (…) Mocht ingrijpen desondanks nodig zijn, dan zijn er nog de instrumenten van repressief toezicht, namelijk schorsing en vernietiging door de Kroon.”

Broeksteeg vervolgt dat hetzelfde geldt in het geval van een wijziging van de begroting van een gemeente lopende het begrotingsjaar. Voor dat geval voorziet de Gemw niet in preventief toezicht door gedeputeerde statuten omdat de wetgever hen niet de daartoe strekkende bevoegdheid heeft willen geven omwille van de rechtszekerheid. In plaats daarvan voorziet de Gemw juist voor dat geval (alleen) in repressief toezicht door de regering:⁸⁹

“(…) De wetgever heeft gedeputeerde staten niet de bevoegdheid willen geven om halverwege een begrotingsjaar toezicht in te stellen. Dat zou tot rechtsonzekerheid kunnen leiden. In het geval een begrotingswijziging gedurende het begrotingsjaar het begrotingsevenwicht verstoort, hetgeen ook dan in strijd is met art. 189, tweede lid, Gemeentewet, geldt het hiervoor al genoemde repressieve toezicht.”

Het een zou het ander impliceren, ware het niet dat de regering in de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I heeft opgemerkt dat art. 156(1) Watw en art. 268(1) Gemw uitgaan van een ander besluitbegrip dan de Awb. Bij deze wet zijn die bepalingen aangepast aan de derde tranche van de Awb,⁹⁰ waarbij afdelingen 10.2.2 en 10.2.3 van de Awb zijn ingevoerd. Volgens de regering is het besluitbegrip van de Awb beperkter dan dat van de Watw en Gemw, doordat deze wetten uitgaan van het algemeen taalgebruik voor het antwoord op de vraag of een handeling een besluit is. Ik citeer:⁹¹

“De Awb bepaalt in artikel 10:34 dat de bevoegdheid om te vernietigen bij wet moet worden verleend. Het eerste lid van artikel 268 geeft die wettelijke grondslag. Het staat de bijzondere wetgever vrij te bepalen welke beslissingen aan dit toezichtsinstrument onderworpen kunnen worden. In de Gemeentewet treft men geen definitie van het begrip besluit aan. Voor de praktijk van het toezichtsinstrument wordt voor het besluitbegrip aangesloten bij het algemeen taalgebruik. In de Awb is het besluitbegrip beperkter gedefinieerd, in die zin dat slechts over schriftelijke besluiten wordt gesproken. Voor de toepassing van schorsing en vernietiging blijft het evenwel wenselijk om van een ruimer besluitbegrip uit te gaan. Onder omstandigheden moeten ook mondelinge beslissingen en fictieve besluiten aangetast kunnen worden. Daarom is in het tweede lid bepaald dat ook niet-schriftelijke beslissingen van het gemeentebestuur onderworpen kunnen worden aan schorsing en vernietiging.”

Na de inwerkingtreding van de Aanpassingswet derde tranche Awb I is gebleken dat de Watw en de Gemw op een aantal punten onvoldoende zijn afgestemd op bepalingen van de Awb. Naar aanleiding daarvan zijn deze wetten gewijzigd ter verbetering van de afstemming op de Awb.⁹² In de memorie van toelichting bij die wijzigingswet geeft de regering te kennen dat de vernietigingsbepalingen in de Watw en de Gemw uitgaan van hetzelfde besluitbegrip als de Awb. Daarom laat de wijzigingswet die bepalingen ongemoeid. Ik citeer nogmaals:⁹³

“Sinds de aanpassing van de Gemeentewet aan de derde tranche hanteren de goedkeurings- en vernietigingsbepalingen in de Gemeentewet het Awb-besluitbegrip, terwijl in de overige artikelen wordt uitgegaan van een ruimer besluitbegrip. Met deze aanpassing wordt beoogd deze inconsistentie te beëindigen. Het begrip beslissing wordt gehanteerd indien meer wordt bedoeld dan alleen besluiten in de zin van de Awb.”

Deze opmerkingen lijken dan toch weer wel te impliceren, ervan uitgaande dat het vaststellen van de begroting van een waterschap of gemeente een besluit als bedoeld in art. 156(1) Watw en art. 268(1) Gemw is, dat het vaststellen van de begroting een besluit als bedoeld in art. 1:3(1) Awb is. Hoe dan ook, het blijft impliciet en het brengt mij daarom niet (veel) verder. Het is (mij) niet geheel duidelijk of het vaststellen van de begroting is aan te merken als een besluit als bedoeld in art. 1:3(1) Awb doordat het vatbaar is voor vernietiging door de toezichthouder die wettelijk bevoegd is een besluit van het lichaam te vernietigen. Het is (mij) evenmin geheel duidelijk hoe het toezicht, dat ziet op zo’n besluit, zich verhoudt tot de opvatting van de Afdeling, waarin het vaststellen van de begroting juist niet zo’n besluit is.

Hoe dan ook: in elk geval geen besluit van algemene strekking