Rechtbank Oost-Brabant, 02-10-2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:5445, AWB-13_102

De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

Vergunninghoudster exploiteert een varkenshouderij aan de [adres 1] (hiervoor zijn in het verleden milieuvergunningen verleend op 9 augustus 1993 en op 4 februari 1999). Vergunninghoudster wil omschakelen van zeugen en vleesvarkens naar enkel zeugen in emissiearme stallen. Na voltooiing bedraagt de bedrijfsomvang 158 kraamzeugen, 176 opfokzeugen, 471 guste en dragende zeugen, 2496 gespeende biggen en 2 dekberen.

Met het oog op de ligging van de inrichting in de nabijheid van verschillende Natura-2000 gebieden, hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (verder: GS) desgevraagd een verklaring van geen bedenkingen verleend op 16 november 2012.

Eisers zijn woonachtig op het perceel [adres 2], aan de overzijde van de straat waar de inrichting is gelegen.

Verweerder heeft in de omgevingsvergunning toestemming verleend voor de activiteiten bouwen, het uitvoeren van een werk, het veranderen van de inrichting en slopen.

Desgevraagd hebben eisers ter zitting bevestigd dat het beroep slechts betrekking heeft op de toestemming voor het veranderen van de inrichting en niet op de overige activiteiten, noch de verklaring van geen bedenkingen van GS.

Eisers vrezen voor hun gezondheid omdat zij op zeer korte afstand wonen van een intensieve veehouderij. Meer concreet vrezen zij voor de verspreiding van micro-organismen en endotoxinen bij de emissie van geur en (ultra)fijn stof. Zij verwijzen in dit verband naar het Informatieblad Intensieve Veehouderij en Gezondheid update 2011 van de GGD (verder: het Informatieblad) en het advies van de Gezondheidsraad van 30 november 2012.

Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu niet kan worden getoetst op het aspect volksgezondheid omdat dit geen onderdeel zou uitmaken van het wettelijk toetsingskader. Ter zitting heeft verweerder subsidiair gesteld dat het advies van de Gezondheidsraad dateert van na de verlening van de omgevingsvergunning en niet kon worden betrokken bij de besluitvorming.

Indien door het in werking zijn van een inrichting risico's voor de volksgezondheid kunnen ontstaan, moeten deze risico's gelet op artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 1.1 tweede lid, en artikel 2.14, eerste lid onder a2, van de Wabo als gevolg voor het milieu bij de beoordeling van de aanvraag worden betrokken.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de omgevingsvergunning ten onrechte veronderstelt dat de volksgezondheid geen onderdeel uitmaakt van het wettelijk toetsingskader. Dit is namelijk wel degelijk het geval, zoals blijkt uit het wettelijke kader in de bovenstaande rechtsoverweging. De rechtbank gaat voorbij aan verweerders opmerking ter zitting dat bij de voorbereiding van de omgevingsvergunning wel aandacht is besteed aan het aspect volksgezondheid. Dit komt immers niet tot uitdrukking in de omgevingsvergunning zelf. Dat er ten tijde van het bestreden besluit nog geen advies van de Gezondheidsraad was, ontslaat verweerder niet van zijn verplichting het besluit zorgvuldig voor te bereiden, te meer omdat het Informatieblad al wel beschikbaar was. Deze beroepsgrond van eisers slaagt.

Eisers hebben verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de visuele hinder die zij van de inrichting ondervinden. Dit had volgens eisers wel moeten gebeuren en zij verwijzen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7171. Eisers wijzen daarbij op de mogelijkheid een beplantingsplan met altijd-groene beplanting als voorwaarde aan de vergunning te verbinden.

Verweerder heeft gesteld dat de omgevingsvergunning ten aanzien van het aspect milieu niet hoeft te worden getoetst aan ruimtelijke aspecten zoals (verlies van) uitzicht. Verweerder heeft hierbij aangegeven dat de nieuwbouw wordt gesitueerd binnen een reeds toegekend bouwvlak. Bij het toetsen van het bouwplan zijn de effecten op de woningen van derden reeds aan de orde gekomen. Er is ook al een beplantingsplan. De derde-partij heeft zich hierbij aangesloten.

De vraag of zich visuele hinder voordoet, is beantwoord bij de vaststelling van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Ingevolge artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening geldt daarbij namelijk de goede ruimtelijke ordening als criterium. Dit betekent dat dient te worden nagegaan welke ruimtelijke effecten de gebruiks- en bouwmogelijkheden hebben die door het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt. Onderdeel van deze ruimtelijke aspecten, die een goed woon- en leefklimaat moeten waarborgen, vormt het belang van mogelijke visuele hinder. De planologische besluitvorming staat hier niet ter discussie. Het beroep van eisers richt zich niet tegen de activiteit bouwen. De activiteit bouwen is bovendien niet in strijd met het onherroepelijke bestemmingsplan. Niet valt in te zien dat bij de verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu, naast de planologische toets van de visuele hinder, nog beoordelingsruimte resteert voor verweerder bij de afweging ingevolge artikel 2.14 van de Wabo. Eisers hebben geen omstandigheden aangedragen die een dergelijk verdergaande toetsing zouden rechtvaardigen. Aldus hoefde verweerder geen rekening te houden met de visuele aspecten van de inrichting. In de door eisers aangehaalde rechtspraak van de ABRS ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel omdat deze niet ziet op een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu maar op een milieuvergunning die is verleend onder de Wet milieubeheer (oud) waar de beslissing omtrent een eventueel noodzakelijke bouwvergunning op een ander moment werd genomen. Deze beroepsgrond faalt.

Eisers stellen tot slot dat ten onrechte geen akoestisch onderzoek is verricht. De geluidsbelasting vanwege de inrichting is daardoor niet na te gaan. Gelet op de korte afstand van de inrichting tot de woning van eisers valt niet uit te sluiten dat de inrichting niet aan de opgelegde geluidvoorschriften kan voldoen en dat sprake is van een verkapte weigering. Eisers noemen hierbij een aantal voorbeelden zoals de overlast bij het verladen van varkens, het tonaal geluid van de laadlift en de achteruitrijdsignalering van de vrachtwagens, andere transportactiviteiten en de ventilatoren van de nieuwe stal. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte toegelaten dat het laden en lossen van vee gedurende de nachtperiode maximaal 12 keer per jaar mag plaatsvinden waarbij de geluidsgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie mogen worden overschreden. Eisers vragen zich af of de inrichting hiermee niet te veel ruimte wordt geboden, te meer omdat aan de ontheffing geen alternatieve maximum norm is verbonden.

Verweerder heeft een akoestisch onderzoek niet noodzakelijk geacht. Dat is ook niet vereist op grond van de Regeling omgevingsrecht. Verweerder schat in dat de inrichting wel aan de opgelegde geluidvoorschriften kan voldoen, mede omdat de bedrijfsvoering van intensieve veehouderijen is verbeterd ten opzichte van de situatie 15 jaar geleden en verweerder geen klachten heeft gehad over geluidsoverlast. Verweerder vraagt zich af of het tonale geluid van de vrachtwagens wel hoorbaar is. De laadklep van de vrachtwagens bij het verladen van vee is slechts beperkte tijd in werking. De ondernemer heeft geen mogelijkheid om het moment van veetransporten te beïnvloeden en daarom acht verweerder het incidentele laden en lossen in de nachtperiode acceptabel.

De derde-partij heeft hieraan toegevoegd dat eisers geen belang hebben bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning ten aanzien van dit aspect omdat de inrit ten behoeve van de veetransporten aan een andere zijde van de inrichting is gelegen.

De rechtbank stelt voorop dat eisers wel belang hebben bij de beoordeling van de activiteit milieu. Anders dan de derde-partij lijkt te veronderstellen, zijn beslissingen over de afzonderlijke milieugevolgen van een inrichting niet als zelfstandige besluitonderdelen aan te merken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRS van 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7155.

In paragraaf 3.4 van de omgevingsvergunning is een beschrijving van het aspect “geluid” opgenomen. Getoetst is aan de “Nota geluid voor bedrijven Gemert-Bakel”. Hierin staan per gebied richtwaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau voor zowel de dag-, avond- als nachtperiode. Op basis hiervan zijn in de omgevingsvergunning voorschriften opgenomen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 45 dB(A), 45 dB(A) en 40 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode. Het piekgeluid (Lamax) mag in de dag-, avond- en nachtperiode 70, 65 en 60 dB(A) bedragen. Incidenteel (max 12 x per jaar) mogen de geluidsgrenzen worden overschreden ten behoeve van het ’s nachts laden en lossen van vee. Verder is in voorschrift 6.6 van de omgevingsvergunning bepaald dat ter controle door middel van een akoestisch onderzoek moet worden aangetoond dat aan de geluidsgrenswaarden wordt voldaan en dat de resultaten daarvan moeten worden vastgelegd in een rapport dat binnen 1 maand na controle ter beoordeling aan het bevoegd gezag moet worden voorgelegd.

De enkele omstandigheid dat in artikel 4.5 van de Regeling omgevingsrecht geen verplichting is opgenomen om een akoestisch onderzoek te overleggen, ontslaat verweerder niet van de verplichting om in dit geval een dergelijk onderzoek te verrichten, of te laten verrichten in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit. De inrichting is immers op korte afstand gelegen van de woning van eisers. Dit zou slechts anders zijn als de representatieve bedrijfssituatie (RBS) geen aanmerkelijke wijzigingen zou ondergaan. De RBS wijzigt echter wel. Er wordt een stal bijgebouwd en het aantal transportbewegingen zal toenemen. Het had daarom op de weg van verweerder gelegen de geluidsbelasting vanwege de inrichting te onderzoeken voorafgaand aan het bestreden besluit. Dat verweerder de afgelopen jaren geen klachten heeft ontvangen (hetgeen overigens door eisers is betwist), leidt niet tot een ander oordeel omdat de inrichting wordt veranderd ten opzichte van de in het verleden vergunde situatie. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder in het bestreden besluit van een aantal onjuiste veronderstellingen is uitgegaan. Verweerder dient er van uit te gaan dat alle vrachtwagens een achteruitrijdsignalering gebruiken. Verder dient het geluid van de laadlift van de veevrachtwagens gedurende de gehele tijd dat vee wordt verladen, te worden betrokken en niet alleen wanneer de laadlift daadwerkelijk wordt gebruikt. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van deze rechtbank van 27 juni 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:2570, rechtsoverweging 7.5. Ter zitting is ook gebleken dat de inrit tegenover de woning van eisers wordt gebruikt ten behoeve van brandstoftransport. Hieraan heeft verweerder ten onrechte geen aandacht besteed. Gelet op het bovenstaande is niet op voorhand duidelijk of de inrichting aan de geluidvoorschriften in de omgevingsvergunning kan voldoen noch of er een noodzaak bestond een uitzondering te maken voor de incidentele bedrijfssituatie. Verweerder heeft bovendien ten onrechte nagelaten om geluidnormen op te nemen voor de incidentele bedrijfssituatie. Dat de inrichting achteraf een onderzoeksrapport moet overleggen, leidt niet tot een ander oordeel. Integendeel, niet valt in te zien waarom verweerder dit rapport niet voorafgaand aan vergunningverlening heeft verlangd van de aanvrager. Deze beroepsgrond slaagt.

Verweerder heeft tevens verwezen naar een uitspraak van de ABRS van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7730. Hierin heeft de ABRS aangegeven dat geen duidelijke conclusies uit het voornoemde advies van de Gezondheidsraad kunnen worden getrokken.

De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen.

Voor zover de vrees van eisers voor de volksgezondheid is gebaseerd op de gevolgen van de emissie van geur en stof, overweegt de rechtbank dat op beide gebieden sprake is van een wettelijk toetsingskader. Eisers zijn er niet in geslaagd om aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. De verwijzing naar het advies van de Gezondheidsraad is hiervoor onvoldoende, gelet op de conclusies uit dit advies.

Dit geldt eveneens voor de vrees van eisers voor de gevolgen van de verspreiding van endotoxinen die zich aan fijn stof zouden kunnen hechten. De Gezondheidsraad merkt hierover onder meer het volgende op: “De commissie acht het echter aannemelijk dat het precieze spectrum van gezondheidsproblemen en -klachten op het platteland een wat ander patroon vertoont. De deeltjescocktail bevat namelijk veel minder ultrafijn stof, minder PM10 en meer grof stof met allerlei microbiële componenten en endotoxinen.”De rechtbank begrijpt hieruit dat endotoxinen zich eerder aan grof stof en fijn stof hechten, dan aan ultrafijn stof. Hierboven heeft de rechtbank overwogen dat het daarom aan eisers is om aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Het advies van de Gezondheidsraad is op dit punt onvoldoende. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de ABRS van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3655. Weliswaar is er nog geen toetsingskader voor ultrafijn stof, in het advies van de Gezondheidsraad kan geen indicatie worden gelezen dat de emissie van ultrafijn stof een risico voor de volkgezondheid zou kunnen hebben. Ook wat betreft andere micro-organismen die zouden kunnen worden verspreid als gevolg van het houden van varkens, ziet de rechtbank in het advies van de Gezondheidsraad geen indicatie dat hieraan risico’s voor de volksgezondheid zijn verbonden. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de Gezondheidsraad in zijn advies (paragraaf 2.5) zelf aangeeft geen uitspraken over deze risico’s te kunnen doen en de indruk te hebben dat onder reguliere omstandigheden de microbiële risico’s voor omwonenden beperkt zijn. Omdat geen sprake is van een indicatie rust in dit geval geen nadere onderzoeksplicht op het bevoegd gezag, ook niet vanwege het voorzorgsbeginsel, om te onderzoeken of de mogelijke negatieve effecten op de volksgezondheid van een zodanige ernst kunnen zijn dat hierin aanleiding is gelegen om de vergunning te weigeren, of nadere voorschriften ter voorkoming van gezondheidsrisico’s aan de vergunning te verbinden. De rechtbank ziet daarom aanleiding voor het oordeel dat in zoverre de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten, ondanks dat verweerder heeft verzuimd het aspect volksgezondheid bij de toetsing te betrekken.

Dit is anders voor wat betreft het aspect geluidhinder. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen, mede gelet op verweerders bereidheid ter zitting om van deze gelegenheid gebruik te maken. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder op basis van een toereikend akoestisch onderzoek motiveren dat de inrichting aan de opgelegde voorschriften kan voldoen. Voorts zal verweerder dienen te motiveren of er een noodzaak bestaat voor het maken van een uitzondering voor de incidentele bedrijfssituatie. Indien volgens verweerder sprake is van een dergelijke noodzaak zal hij tevens dienen te onderbouwen welke geluidgrenswaarden in de incidentele situatie in acht moeten worden genomen. Een volledige kopie van het akoestisch onderzoek dient te worden overgelegd aan eisers en aan de rechtbank. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak.

Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.