Raad van State, 15-11-2017, ECLI:NL:RVS:2017:3126, 201703055/1/R6

201703055/1/R6.

Datum uitspraak: 15 november 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente en de Stichting Hart van Twente, gevestigd te Hengelo (Overijssel) onderscheidenlijk Oldenzaal,

appellanten,

en

provinciale staten van Overijssel,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 1 maart 2017 hebben provinciale staten het Luchthavenbesluit Twente Airport vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de vereniging en de stichting beroep ingesteld.

Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.

De vereniging en de stichting hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft, in andere samenstelling, de voor een deel van die stukken verzochte beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht. Daarop hebben de vereniging en de stichting de stukken in zoverre teruggenomen.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2017, waar de vereniging en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], beiden bijgestaan door mr. drs. J. Glazenburg, advocaat te Enschede, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. J.H. Meijer, advocaat te Arnhem, mr. C.T. Dekker, advocaat te Zwolle, en J. Schuring, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Area Development Twente (hierna: ADT), vertegenwoordigd door [gemachtigden].

De Afdeling heeft provinciale staten in de gelegenheid gesteld na de zitting te reageren op een ter zitting door de vereniging en de stichting overgelegd stuk. Provinciale staten hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt.

De vereniging en de stichting hebben hierop schriftelijk gereageerd.

Daarna heeft de Afdeling partijen in de gelegenheid gesteld te verklaren dat zij gebruik willen maken van het recht op een nadere zitting te worden gehoord. Van deze gelegenheid is geen gebruik gemaakt. Daarna is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het bestreden besluit ziet op luchthaven Twente Airport, gelegen aan de Vliegveldstraat 100-C94 te Enschede. Het betreft een voormalig militair luchtvaartterrein dat wordt omgevormd tot luchthaven van regionale betekenis voor met name klein zakelijk vliegverkeer. In het besluit zijn ten aanzien van de luchthaven onder meer grenswaarden opgenomen voor de geluidbelasting, evenals openingstijden en beperkingengebieden in verband met externe veiligheid.

    De vereniging en de stichting kunnen zich om diverse redenen niet met het besluit verenigen.

Ontvankelijkheid: algemeen

2.    Provinciale staten betogen dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat noch de vereniging, noch de stichting belanghebbende is bij het bestreden besluit. Daartoe voeren zij aan dat de vereniging en de stichting in het kader van de behartiging van hun algemene doelstellingen onvoldoende feitelijke werkzaamheden verrichten om hen te beschouwen als belanghebbenden bij het besluit. In dat verband wijzen provinciale staten op de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 oktober 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:3909, en van 11 oktober 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:3910. De desbetreffende zaken zagen op onderscheidenlijk vier ontheffingen op grond van artikel 34, tweede lid, van de  Luchtvaartwet voor civiel medegebruik van het militaire luchtvaartterrein Twente en op een omgevingsvergunning voor het vestigen van een bedrijf dat zich richt op het ontmantelen van vliegtuigen en het opslaan en het leveren van onderdelen. In de uitspraken, waartegen geen hoger beroep is ingesteld, is geoordeeld dat de vereniging niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij feitelijke werkzaamheden heeft verricht waarmee zij daadwerkelijk en in het bijzonder opkomt voor het algemeen belang zoals dat is omschreven in haar statuten. Verder is geoordeeld dat de stichting vanwege het ontbreken van aannemelijke feitelijke werkzaamheden niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de in die zaken bestreden besluiten. Provinciale staten trekken voorts in twijfel of de vereniging en de stichting geacht kunnen worden op te komen voor bewoners van het gebied die belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn.

2.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."

    Artikel 1:2, derde lid, luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."

Ontvankelijkheid: de vereniging

3.    Artikel 3, eerste lid, van de statuten van de vereniging luidt: "De vereniging stelt zich ten doel:

a. in de ruimste zin het behartigen van belangen van direct omwonenden van de Luchthaven Twente alsmede van diegenen die woonachtig zijn in de (Eu)regio waar onder andere (geluids-)overlast te verwachten is teneinde handhaving van het woon- en leefklimaat te bewerkstelligen en in positieve zin te bevorderen, daarbij rekening houdende met de economische belangen van mens, dier, natuur en milieu;

b. de gunstige staat van instandhouding van planten en diersoorten op het grondgebied van het terrein dat wordt aangeduid als het terrein van de voormalige vliegbasis Twente en in de omgeving van het terrein, in zoverre de planten en diersoorten nadelige effecten ondervinden van de activiteiten op het terrein van de voormalige vliegbasis Twente."

    Artikel 3, tweede lid, luidt: "Dit doel wordt bereikt door de bescherming en het behoud van flora en fauna, hun leefgebieden en/of trekroutes, overwintering-, broed- en ruigtegebieden, overeenkomstig internationale verdragen, richtlijnen en conventies voor zover Nederland daarin een verdragsluitende partij is en/of verplichtingen is aangegaan, mede in het belang van het totale leefmilieu, zulks met name ook in het belang van de mens."

3.1.    Opgemerkt wordt dat de vereniging reeds in verscheidene eerdere procedures bij de Afdeling als partij is opgetreden. In de meest recente van die procedures heeft de Afdeling beslist bij uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1869. In die uitspraak, die ziet op het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Luchthavengebied Noord", waarin onder meer een planologische regeling voor het veiligheidscentrum "Twente Safety Campus" is opgenomen, is met betrekking tot de belanghebbendheid van de vereniging onder meer het volgende overwogen:

    "De omwonenden van luchthaven Twente wonen op ongeveer 250 m afstand of meer van de gronden in het plangebied. Vanuit hun woningen is er geen zicht op deze gronden. De vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat de ruimtelijke uitstraling van het veiligheidscentrum dusdanig is dat de belangen van de bewoners die zij vertegenwoordigt, rechtstreeks bij het besluit van 8 december 2014 zijn betrokken. In de enkele stelling dat het veiligheidscentrum niet toegankelijk wordt gemaakt aan de oostzijde, zoals voorheen was beoogd, maar aan de westzijde, ziet de Afdeling geen aanleiding in het kader van het voorliggende planologische regime voor het veiligheidscentrum in zoverre anders te oordelen dan zij in haar uitspraak van 18 december 2013 in zaak nr. 201303468/1/A1 over de omgevingsvergunning voor het tijdelijk oprichten van een veiligheidscentrum heeft gedaan. Hierbij wordt in aanmerking genomen de toelichting van de raad ter zitting dat de verkeersgenererende werking van het plan dusdanig is dat deze niet leidt tot relevant te achten gevolgen voor omwonenden. De vereniging brengt aldus geen bundeling tot stand van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen."

3.2.    De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de vereniging geacht moet worden op te komen voor bewoners van het gebied die belanghebbenden zijn bij het thans bestreden besluit.

3.3.    De nadere stukken ten aanzien waarvan de vereniging heeft verzocht om beperking van de kennisneming, betreffen de volledige lijst met namen en adressen van de leden van de vereniging. Zoals vermeld in de aanhef van deze uitspraak, heeft de Afdeling de beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht en heeft de vereniging deze stukken vervolgens teruggenomen.

     Het stuk dat de vereniging ter zitting heeft overgelegd, betreft een lijst met namen en adressen van een deel van de leden. De Afdeling ziet geen grond om eraan te twijfelen dat de 11 op deze lijst vermelde personen daadwerkelijk lid zijn van de vereniging. Nu de Afdeling door toedoen van de vereniging niet de beschikking heeft gekregen over de namen en adressen van haar leden die niet op de lijst zijn vermeld, blijft de positie van die leden in het hierna volgende buiten beschouwing.

3.4.    Provinciale staten hebben in reactie op de lijst opgemerkt dat slechts één van de daarop vermelde personen, die op een afstand van ongeveer 250 m tot het vliegveld woont, vanaf zijn perceel mogelijk zicht heeft op de luchthaven zoals aangewezen in het bestreden luchthavenbesluit. Het rechtstreekse zicht wordt echter belemmerd door een tussengelegen bosje. De overige personen op de lijst, die op een ruimere afstand van 1.855 tot 3.260 meter van het terrein wonen, hebben volgens provinciale staten in het geheel geen zicht op de luchthaven.

    Provinciale staten hebben door het bureau Adecs airinfra laten onderzoeken in hoeverre het vliegverkeer ter plaatse van de woningen van de personen op de lijst geluid genereert en gevolgen heeft in termen van luchtkwaliteit. Bij dit onderzoek is ook de hoogteligging van de verschillende percelen betrokken. Het onderzoek heeft uitgewezen dat de jaargemiddelde geluidbelasting in Lden als gevolg van het vliegverkeer ter plaatse van de 11 woningen varieert van 27,38 tot 43,11 dB(A). Hierbij vallen twee woningen in de categorie tot 30 dB(A), twee in de categorie tussen 30 en 40 dB(A) en zeven in de categorie vanaf 40 dB(A). Het maximale geluidniveau (LAmax) hangt af van de gebruikte baan. In de meest ongunstige situatie kan dit niveau variëren van 51,35 tot 69,81 dB(A). Daarbij vallen drie woningen in de categorie tot 60 dB(A), één in de categorie tussen 60 en 65 dB(A) en zeven in de categorie vanaf 65 dB(A). Volgens provinciale staten zijn deze geluidniveaus niet significant. Datzelfde geldt naar de mening van provinciale staten voor de effecten van het vliegverkeer op de luchtkwaliteit ter plaatse van de woningen zoals die naar voren komen uit het rapport van Adecs airinfra. Dit leidt in de visie van provinciale staten tot de conclusie dat de personen die vermeld zijn op de lijst met namen en adressen, wellicht met uitzondering van de bewoner van de woning die enig zicht heeft op het terrein, niet als belanghebbenden kunnen worden beschouwd. Om die reden brengt de vereniging volgens provinciale staten geen bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waaraan zij de hoedanigheid van belanghebbende kan ontlenen.

3.5.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

    Indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is deze norm niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Indien het besluit en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, komt de vraag of aan die norm wordt voldaan aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.

3.6.    De kring van belanghebbenden kan verschillen naar gelang de aard van het besluit. De Afdeling merkt in dat verband op dat het in geding zijnde besluit, dat vliegverkeer van en naar Twente Airport regelt, naar zijn aard een aanzienlijk grotere ruimtelijke uitstraling heeft dan het besluit dat voorlag in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak van 17 juni 2015. Het voorliggende besluit heeft overigens ook een aanzienlijk grotere uitstraling dan de besluiten waarop de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 oktober 2016 en van 11 oktober 2016 zien.

    Uit het door provinciale staten overgelegde rapport van het bureau Adecs airinfra kan worden afgeleid dat ter plaatse van de woningen van de betrokken leden rechtstreeks feitelijke gevolgen van het luchthavenbesluit kunnen worden ondervonden, namelijk gevolgen van het door het vliegverkeer dat met dit besluit mogelijk wordt gemaakt te genereren geluid. Dit brengt gelet op voormelde uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017 met zich dat de betrokken leden in beginsel belanghebbenden zijn bij het luchthavenbesluit, tenzij gevolgen van enige betekenis ontbreken. Voor het beantwoorden van de vraag of gevolgen van enige betekenis ontbreken is, anders dan waarvan provinciale staten uitgaan, niet bepalend of de te verwachten gevolgen niet significant zijn, maar of die gevolgen dermate gering zijn dat een persoonlijk belang ontbreekt. Op grond van de door Adecs airinfra genoemde geluidniveaus moet worden aangenomen dat het geluid van vliegtuigen in elk geval ter plaatse van een deel van de woningen duidelijk tot zeer duidelijk hoorbaar is. Naar het oordeel van de Afdeling kan gelet daarop niet worden staande gehouden dat de gevolgen dermate gering zijn dat een persoonlijk belang ontbreekt. Ook de omstandigheid dat, naar provinciale staten stellen, geen overschrijding plaatsvindt van de geldende grenswaarden, maakt dit gelet op het vermelde in de uitspraak van 23 augustus 2017 niet anders.

    Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat in ieder geval twee of meer leden van de vereniging gezien de situering van hun woningen en de verwachte geluidproductie belanghebbenden zijn bij het besluit. Dit betekent dat de vereniging, anders dan het geval was in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2015, in deze zaak een bundeling tot stand brengt van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen. De feitelijke werkzaamheden van de vereniging moeten daarin besloten worden geacht. De vraag of ook de effecten voor de luchtkwaliteit maken dat leden van de vereniging belanghebbenden zijn bij het besluit, behoeft in verband hiermee geen bespreking meer. Ditzelfde geldt voor de vraag of de vereniging geacht kan worden mede op te komen voor andere omwonenden dan haar leden.

3.7.    Het voorgaande brengt de Afdeling tot het oordeel dat de vereniging reeds vanwege de tot stand gebrachte bundeling van individuele belangen belanghebbende is bij het bestreden besluit en dat het beroep, voor zover ingesteld door de vereniging, ontvankelijk is. Hetgeen provinciale staten naar voren brengen over de feitelijke werkzaamheden van de vereniging in relatie tot de algemene doelstellingen waarvoor zij volgens haar statuten opkomt, behoeft in verband daarmee geen verdere bespreking.

Ontvankelijkheid: de stichting

4.    Artikel 2 van de statuten van de stichting luidt: "De stichting heeft ten doel:

Het verhinderen dat de voormalige luchtmachtbasis Twente wordt omgezet naar een commerciële luchthaven, onder andere door:

- Het stimuleren van de discussie tussen bewoners en maatschappelijke organisaties in Twente enerzijds en de overheid anderzijds met betrekking tot de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van dit gebied, dat het hart van Twente vormt;

- Het ontwikkelen van innovatieve en duurzame alternatieven, en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn."

4.1.    De Afdeling ziet zich wat de belanghebbendheid van de stichting betreft gesteld voor de vraag of de stichting, gelet op haar statuten en feitelijke werkzaamheden, geacht moet worden een algemeen belang dat is betrokken bij het bestreden besluit, in het bijzonder te behartigen.

4.2.    Nu het besluit voorziet in handhaving van de voormalige militaire luchthaven Twente als luchthaven van regionale betekenis voor met name klein zakelijk vliegverkeer, moet worden geconcludeerd dat het besluit in die zin het gebruik van het terrein als commerciële luchthaven mogelijk maakt. De omstandigheid dat aanvankelijk het voornemen bestond voor een grootschaliger commerciële functie dan voorzien in het voorliggende besluit, maakt dit niet anders. In verband daarmee is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit algemene belangen kan raken waarvoor de stichting volgens haar statuten opkomt.

4.3.    Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of de stichting voldoende feitelijke werkzaamheden verricht waaruit blijkt dat zij de desbetreffende belangen in het bijzonder behartigt.

    De Afdeling heeft vóór de behandeling van de zaak ter zitting een brief naar de stichting doen uitgaan waarin is medegedeeld dat ter zitting naar verwachting de vraag aan de orde zal komen welke feitelijke werkzaamheden de stichting ontplooit en dat met betrekking tot die werkzaamheden om bewijsstukken kan worden gevraagd.

    In reactie hierop heeft de stichting een lijst met haar activiteiten overgelegd. Die lijst omvat diverse werkzaamheden in de jaren 2014, 2015 en 2016. Deze werkzaamheden betreffen onder meer het inspreken in vergaderingen van provinciale staten, raadsvergaderingen en dergelijke, het voeren van overleg met diverse organisaties en omwonenden en het geven van voorlichting. Een ander deel van de werkzaamheden bestaat in het voeren van juridische procedures of het voorbereiden daarvan. De Afdeling ziet noch in hetgeen provinciale staten hierover naar voren hebben gebracht, noch anderszins aanleiding om te veronderstellen dat de stichting niet daadwerkelijk betrokken is geweest bij de op de lijst genoemde andere werkzaamheden dan het voeren van juridische procedures. Gelet daarop en in aanmerking genomen dat de statutaire doelstelling van de stichting een zeer beperkte is in die zin dat deze uitsluitend betrekking heeft op het verhinderen van het gebruik van de voormalige luchtmachtbasis Twente als commerciële luchthaven, is de Afdeling van oordeel dat de vermelde activiteiten toereikend zijn om aan te nemen dat de stichting de doelstellingen zoals die naar voren komen uit haar statuten, daadwerkelijk in het bijzonder behartigt.

    Naar het oordeel van de Afdeling is derhalve ook de stichting belanghebbende bij het bestreden besluit en is ook het beroep, voor zover ingesteld door de stichting, ontvankelijk.

Motie Welten-Weijnen/Staatssteun

5.    De vereniging en de stichting voeren aan dat het besluit zich niet verdraagt met de zogenoemde motie Welten-Weijnen, die als strekking heeft dat de provincie Overijssel alleen medewerking verleent aan een doorstart van de burgerluchtvaart bij een sluitende bedrijfseconomische exploitatie. Volgens de vereniging en de stichting ontbreekt een sluitende exploitatie in dit geval. Weliswaar bieden de provincie en de gemeente Enschede financiële ondersteuning bij de exploitatie, maar naar de mening van de vereniging en de stichting is daarmee sprake van staatssteun die ten onrechte niet is gemeld aan de Europese Commissie.

5.1.    Provinciale staten brengen naar voren dat de motie Welten-Weijnen van 2 februari 2005 zag op de mogelijke omzetting van de voormalige militaire luchthaven in een commerciële burgerluchthaven voor grote(re) vliegtuigen en meer (lijn)vluchten. Nu dit plan is verlaten en het bestreden besluit slechts voorziet in omzetting naar een luchthaven voor met name klein zakelijk verkeer, wordt volgens provinciale staten reeds hierom niet gehandeld in strijd met de motie. Voorts stellen zij zich op het standpunt dat de exploitatie van de luchthaven naar verwachting in elk geval over een periode van 10 jaar sluitend is. Weliswaar is een tekort van 16 tot 18 miljoen euro ontstaan bij de exploitatie van een terrein ten noorden van de luchthaven, maar voor de luchthaven zelf geldt dat niet. Het verstrekken van staatssteun voor de luchthaven is dan ook niet aan de orde, aldus provinciale staten. In het luchthavenbesluit staat hierover dat gebruik wordt gemaakt van het reeds bestaande banenstelsel en dat de huidige voorzieningen toereikend zijn om te kunnen vliegen, zodat geen grote initiële investeringen benodigd zijn. Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat na 2030 groot onderhoud aan de baan van de luchthaven noodzakelijk zal zijn die mogelijk van invloed is op het al dan niet sluitend houden van de exploitatie. Wanneer dit onderhoud precies zal worden uitgevoerd is echter ongewis, zodat met de desbetreffende kostenpost nog geen rekening is gehouden. Op dit moment doet zich in ieder geval geen steunmaatregel voor die zou kunnen of moeten worden gemeld aan de Europese Commissie, aldus provinciale staten.

5.2.    De Afdeling overweegt dat moties volgens vaste jurisprudentie uitsluitend van betekenis zijn voor de politieke verhoudingen binnen, in dit geval, de provincie. In dat verband wordt verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 18 april 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA3235, van 18 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9833, en van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2541. Een motie levert geen juridische verplichting op die provinciale staten bij het vaststellen van het besluit in acht dienden te nemen. Daar komt bij dat het in dit geval gaat om een motie die is aangenomen door provinciale staten, en provinciale staten vervolgens zelf, zij het in andere samenstelling, het besluit tot vaststelling van het luchthavenbesluit hebben genomen. Het betoog faalt in zoverre.

5.3.    De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of aan de vereniging en de stichting ten aanzien van het betoog over de staatssteunregels uit het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) het in artikel 8:69a van de Awb vervatte relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen.

    De belangen van de vereniging zijn blijkens haar statuten gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden en het behoud van plaatselijke flora en fauna. Voor de stichting gelden, naar moet worden aangenomen, ten minste gedeeltelijk dezelfde achterliggende doelstellingen. De vereniging en de stichting hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij worden onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel. Daartoe is niet voldoende dat zij stellen te vrezen voor het stijgen van plaatselijke belastingen. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat artikel 108, derde lid, van het VWEU kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van de vereniging en de stichting. Daarbij wordt verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2892, en van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:774. De Afdeling ziet dan ook af van een inhoudelijke bespreking van het betoog over staatssteun.

    Gelet daarop en nu er los van de staatssteunproblematiek geen rechtsregel valt aan te wijzen op grond waarvan een besluit als het onderhavige uitsluitend mag worden genomen wanneer de exploitatie van de betrokken luchthaven ook voor de toekomst geheel kostendekkend is, komt de Afdeling niet toe aan het beoordelen van de vraag of aan dat laatste is voldaan.

Optreden van ADT als exploitant van de luchthaven

6.    De vereniging en de stichting betogen verder dat de gemeenschappelijke regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. niet voorziet in het optreden van ADT als exploitant van de luchthaven zoals het bestreden besluit veronderstelt. Weliswaar wordt ADT in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de gemeenschappelijke regeling aangewezen als exploitant van de tot het projectgebied behorende gronden en vastgoed, maar volgens de vereniging en de stichting omvat dit niet de exploitatie van de luchthaven. In dat verband wijzen zij op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, volgens welke bepaling ADT wordt belast met het toezicht op de luchtvaartactiviteiten op de luchthaven. De vereniging en de stichting achten die taak onverenigbaar met de exploitatie van de luchthaven.

6.1.    Volgens provinciale staten valt het exploiteren van de luchthaven binnen de taakomschrijving van ADT. Ter zitting heeft ADT zelf toegelicht dat toezicht vooral aan de orde was in de fase waarin formeel nog sprake was van een militair luchtvaartterrein met civiel medegebruik en ADT nog geen exploitant van het terrein was. Sinds het terrein ook formeel niet meer de status heeft van militair luchtvaartterrein, ligt de nadruk naar eigen zeggen van ADT op exploitatie.

6.2.    Artikel 3, eerste lid, van de gemeenschappelijke regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. luidt:

"1. ADT heeft, gelet op het bepaalde in art. 2.1. van de Bestuurovereenkomst tot doel de herontwikkeling van het Projectgebied - als gevolg van de sluiting van de luchtmachtbasis Twente waarmee het militair gebruik van het projectgebied is beëindigd - ten behoeve van toekomstbestendige bestemmingen die een belangrijke bijdrage zullen leveren aan de economie, ecologie en leefbaarheid van de regio.

ADT en de Deelnemers zullen zich inspannen het Projectgebied te bestemmen voor woningbouw, bedrijventerrein, luchthaven en natuur, met als uitgangspunt dat de gebiedsontwikkeling moet bijdragen aan een economisch sterker en duurzamer Twente."

    Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e en f, luidt: "Voor de realisatie van haar doelstelling zal ADT al het noodzakelijke verrichten ten behoeve van:

[...]

e. het beheer, de exploitatie en het onderhoud van de tot het Projectgebied behorende gronden en vastgoed;

f. het toezicht op de luchtvaartactiviteiten op de luchthaven;

[...]"

6.3.    Uit de hiervoor geciteerde bepalingen, en in het bijzonder het vermelde in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, vloeit naar het oordeel van de Afdeling voort dat de exploitatie van de luchthaven tot de taken van ADT behoort. Dat in de gemeenschappelijke regeling ook is opgenomen dat ADT al het noodzakelijke zal verrichten ten behoeve van het toezicht op de luchtvaartactiviteiten, maakt niet dat ADT geen exploitant van de luchthaven zou kunnen zijn. Het betoog van de vereniging en de stichting faalt.

Conclusie

7.    Het beroep is ongegrond.

8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.

w.g. Kranenburg    w.g. Sparreboom

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017

195.