Centrale Raad van Beroep, 11-12-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4120, 16/3263 WWB

Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.

Appellanten hebben aangevoerd dat het recht op bijstand, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel degelijk kan worden vastgesteld op grond van de uren- en loonadministratie van [X] en [Y]. Het college heeft niet aangetoond dat appellant meer heeft gewerkt. De terugvordering kan maximaal € 2.591,51 bedragen, namelijk het aantal uren dat is af te leiden uit beide administraties vermenigvuldigd met het gemiddelde uurloon dat appellant volgens bedrijfsleider [C] van [Y] ontving.

Appellant heeft van zijn werkzaamheden geen administratie bijgehouden. Anders dan appellanten betogen, is op grond van de gedingstukken niet voldoende inzicht te krijgen in het geheel van de door appellant verrichte activiteiten en de in verband daarmee ontvangen inkomsten en gedane uitgaven. [Y] en [X] zijn transportbedrijven. [Y] verhuurt [dienst] aan [X]. [Y] factureert deze werkzaamheden aan [X]. [Y] vermeldt op de facturen aan [X] de naam van de betreffende [dienstverlener], aldus bedrijfsleider [C] van [Y]. [X] heeft de facturen van [Y] met de bijbehorende specificaties aan de sociale recherche verstrekt. [C] heeft verklaard dat appellant niet in de boekhouding voorkomt en contant betaald krijgt, maar dat hij zelf wel heeft bijgehouden hoeveel uur appellant heeft gewerkt en wat hij heeft geleend en gekregen. [C] heeft in een aanvullende brief aan de sociale recherche vermeld welke uren appellant voor hem had gewerkt en hoeveel hij appellant daarvoor heeft betaald. De sociale recherche heeft echter de bedrijfswagen van [Y], die appellant in gebruik had, waargenomen bij [X] op niet aan [X] gefactureerde data, die evenmin voorkomen op het overzicht van [C]. Dit betekent dat de facturen aan [X] niet als uitgangspunt kunnen worden genomen voor het aantal gewerkte uren en dat ook onvoldoende zekerheid bestaat dat een combinatie van de facturen en het overzicht van [C] het juiste aantal gewerkte uren oplevert. Onduidelijk is verder wat de inkomsten van appellant zijn geweest. Dit is niet af te leiden uit de facturen aan [X]. Ook de verklaring van [C] dat hij appellant € 10,- per uur gaf, is niet te verifiëren. Appellant heeft verklaard dat hij contant werd betaald en niet eens echt naar de gewerkte uren. De stelling van appellanten dat op basis van de verklaring van [C] kan worden uitgegaan van een gemiddeld uurloon van € 7,98 vindt dan ook onvoldoende steun in de stukken. Dit betekent dat, anders dan appellanten hebben betoogd, het recht op aanvullende bijstand niet kan worden vastgesteld.

Appellanten hebben als meest verstrekkende grond tegen de boete aangevoerd dat, omdat appellanten sinds 1 juni 2014 geen gezamenlijke huishouding meer voeren en ook niet gehuwd zijn, zij voor de oplegging van de boete individueel moeten worden behandeld. Dit betoog slaagt. Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:538 en 13 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1065) moet, in een geval waarin een boete wordt opgelegd wegens schending van de inlichtingenverplichting die betrekking heeft op aan gehuwden verleende bijstand, de boete van de (ex-)gehuwden individueel worden vastgesteld. Dit betekent in het geval van appellanten het volgende.

Vaststaat dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht die appellanten dus moesten melden. Appellanten hebben gesteld dat zij in de contacten met het college deze werkzaamheden hebben gemeld. Hiertoe hebben zij verwezen naar de door hen op 19 mei 2014 afgelegde verklaringen. Deze verklaringen moeten volgens het niet bestreden oordeel van de rechtbank buiten beschouwing blijven omdat geen cautie is gegeven. Niettemin kunnen appellanten daarop wel een beroep doen als ontlastend bewijs. Dat doen zij vergeefs. Uit de verklaring van appellant kan wel volgen dat hij met zijn klantmanager heeft gesproken over een mogelijke baan in het transport, dat hij daarvoor nog een rijbewijs nodig had, dat hij wilde dat het college dat zou betalen, dat hij daarvoor een kostenoverzicht had ingeleverd en daarop niets meer had gehoord, maar daaruit kan niet volgen dat hij bij die gelegenheid ook melding heeft gemaakt van reeds verrichte werkzaamheden. Nu verder geen aanknopingspunten bestaan voor de stelling dat appellanten hun inlichtingenverplichting ten aanzien van de werkzaamheden van appellant zijn nagekomen - de verklaring van appellante bevat hierover niets -, heeft het college aangetoond dat appellanten de inlichtingenverplichting hebben geschonden. Van deze gedraging kan ten aanzien van elk van appellanten niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Appellante wist immers dat appellant deze werkzaamheden verrichtte. Dit betekent dat het college gehouden was elk van appellanten een boete op te leggen.

Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754) moet het bestuursorgaan bij de beoordeling van de evenredigheid van een boete de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en moet het daarbij zo nodig rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. In het geval van appellanten vloeit uit wat onder 5.8.1 is overwogen voort dat de boete van elk van appellanten evenredig moet zijn in het licht van zijn of haar individuele omstandigheden.

Voor de vaststelling van de hoogte van de boete vormt het benadelingsbedrag met inachtneming van wat onder 5.8.1 is overwogen het uitgangpunt. Dit benadelingsbedrag kan in beginsel gesteld worden op het netto bedrag dat het college op de grondslag van dezelfde schending van de inlichtingenverplichting heeft teruggevorderd of zou kunnen terugvorderen. In dit geval bestaan geen aanknopingspunten om voor de boete van appellant, van appellante of van beiden, het benadelingsbedrag op een ander bedrag vast te stellen dan het netto bedrag dat het college van appellanten wegens schending van de inlichtingenverplichting terugvordert, te weten € 18.794,06.

Uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij normale verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Het is aan het bestuursorgaan om aan te tonen dat de betrokkene met opzet of grove schuld heeft gehandeld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dit betekent dus dat ten aanzien van appellante en appellant afzonderlijk bepaald moet worden in welke mate hen de schending van de inlichtingenverplichting kan worden verweten.

Appellanten hebben aangevoerd dat het college en de rechtbank ten onrechte zijn uitgegaan van opzet met betrekking tot de schending van de inlichtingenverplichting. Deze grond slaagt deels. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat appellanten geen melding hebben gemaakt van de werkzaamheden, heeft het college onvoldoende omstandigheden aangevoerd waarmee is aangetoond dat zowel appellant als appellante willens en wetens de werkzaamheden niet heeft gemeld. Het college heeft gewezen op de brief van [C] van het transportbedrijf [Y], die appellant bij het college heeft ingeleverd om toestemming te krijgen om zijn C/CE rijbewijs te halen. In deze brief wordt de indruk gewekt dat appellant heeft gesolliciteerd bij [Y] en dat hij bij het behalen van het C/CE rijbewijs meer uren zou kunnen werken. Dit terwijl appellant naar achteraf bleek op dat moment al werkzaam was bij [Y]. Verder heeft het college van belang geacht dat het ging om structurele werkzaamheden en dat appellanten gewaarschuwd konden zijn wegens een eerdere boete, opgelegd en later weer ingetrokken door het college van Amsterdam. Appellant heeft hiermee actief deels onjuiste en deels onvolledige gegevens verstrekt aan het college. Daarmee heeft hij willens en wetens geen melding gemaakt van de reeds aangevangen werkzaamheden. Dit alles levert echter nog geen opzet op voor appellante. Gelet op de genoemde omstandigheden is bij appellante wel sprake geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid met betrekking tot het niet melden van de werkzaamheden bij het college dat haar grove schuld kan worden verweten.

Uit 5.8.2 tot en met 5.8.6 volgt dat uitgangspunt voor de aan appellant op te leggen boete dient te zijn een bedrag van 100% van het benadelingsbedrag, dus € 18.794,06. Voor appellante dient het uitgangspunt te zijn 75% van het benadelingsbedrag, te weten € 14.095,55.

In dit geval is de som van de aan appellanten op te leggen boete, te weten € 32.889,61, hoger dan de in dit geval maximaal op grond van artikel 18a van de PW op te leggen boete van € 18.794,06, wegens schending van de inlichtingenverplichting, gebaseerd op het benadelingsbedrag en de hoogste mate van verwijtbaarheid. Voor gehuwden in de zin van de PW was op grond van die bepaling niet te voorzien dat zij door individuele boeteoplegging samen een hogere boete opgelegd zouden kunnen krijgen dan daarin bepaald is. Dit betekent dat de som van de aan gehuwden op te leggen boetes beperkt moet worden tot het hiervoor genoemd maximum. Het feit dat appellanten nu niet meer als gehuwden in de zin van de PW moeten worden aangemerkt, maakt dit niet anders, nu dit een omstandigheid is die opgekomen is na de verweten gedraging. Die beperking dient vormgegeven te worden door bepaling van ieders deel in de maximaal op te leggen boete naar verhouding van ieders individueel op te leggen boete. Dit betekent dat de boete van appellant in beginsel moet worden vastgesteld op een bedrag van 18.794,06 / 32.889,61 × € 18.794,06 = € 10.739,46. Voor appellante betekent dit dat de boete in beginsel moet worden vastgesteld op een bedrag van 14.095,55 / 32.889,61 × € 18.794,06 = € 8.054,60. Uit vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, volgt dat geen hogere boete kan worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zou hebben kunnen opleggen. De wetgever heeft dit uitgangspunt neergelegd in artikel 18a van de PW, zoals deze sinds 1 januari 2017 luidt, waarbij een onderscheid is gemaakt tussen opzettelijke- en niet opzettelijke overtredingen. Uit artikel 23, vierde lid, van het WvSr volgt dat de daar genoemde maximumbedragen periodiek worden verhoogd. In het geval van appellante heeft de overtreding een aanvang heeft genomen op 4 maart 2013. Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2149, betekent dit dat voor appellante, wat betreft de hoogte van de maximumboete, aangesloten moet worden bij het maximumboetebedrag van de derde categorie bedoeld in van artikel 23, vierde lid, van het WvSr zoals dat op 4 maart 2013 gold, te weten € 7.800,-.

Ingevolge artikel 18a, negende lid, van de PW berust, indien bijstand aan een gezin wordt verleend, de verplichting tot betaling van de bestuurlijke boete bij alle gezinsleden en zijn al deze gezinsleden hoofdelijk aansprakelijk voor de nakoming van deze verplichting. Nu appellanten ten tijde van de boeteoplegging door het college niet als gehuwden, en dus als gezinsleden, in de zin van de PW konden worden aangemerkt, vindt deze bepaling geen toepassing. Immers, omdat het gaat om een belastende bepaling met een punitieve strekking bestaat geen grond voor een uitbreidende uitleg van deze bepaling tot het geval dat bijstand aan een gezin werd verleend, de boete betrekking heeft op die situatie, maar ten tijde van de boeteoplegging bijstand niet meer wordt verleend aan een gezin.

Naar vaste rechtspraak (uitspraken van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9 en ECLI:NL:CRVB:2016:12) moet een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, acht slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van de boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven.

Uit het onder 5.8.1 vermelde uitgangspunt dat de boete van (ex-)gehuwden individueel moet worden vastgesteld vloeit ook voort dat met de individuele draagkracht van elk van hen bij de oplegging van de boete rekening moet worden gehouden. Appellante heeft daarom terecht aangevoerd dat de omstandigheid dat appellant geen gegevens over zijn draagkracht heeft verstrekt, niet moet leiden tot het oordeel dat de haar op te leggen boete niet behoort te worden gematigd in verband met haar wel bekende en beperkte draagkracht.

Vaststaat dat appellante beschikt over een inkomen op bijstandsniveau. In dat geval geldt voor de berekening van de op te leggen boete als uitgangspunt dat deze zodanig wordt verlaagd dat de betrokkene, ingeval van grove schuld, bij een fictieve draagkracht van 10% van de toepasselijke bijstandsnorm, de opgelegde boete over een in tijd begrensde periode van maximaal achttien maanden kan voldoen. De voor appellante geldende bijstandsnorm bedraagt met ingang van 1 juli 2018 € 996,56. De hoogte van de boete bedraagt in dat geval (18 x 10% van € 996,56) € 1.793,81. Gelet hierop bestaat in de financiële omstandigheden van appellante aanleiding om de boete verder te matigen dan het bedrag dat in 5.8.8 is genoemd. De Raad acht daarom in beginsel een boete voor appellante van € 1.793,81 passend en geboden. Omdat appellant geen gegevens over draagkracht heeft verstrekt acht de Raad het onder 5.8.8 genoemde bedrag van € 10.739,46 als boete in beginsel passend en geboden.