Centrale Raad van Beroep, 04-08-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1807, 18/3826 WLZ

1.1.

Appellant, geboren in 1965, is onder meer bekend met schizofrenie, cognitieve beperkingen en obstructieve chronische bronchitis. In verband hiermee heeft CIZ appellant op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) geïndiceerd voor zorgzwaartepakket GGZ06C voor de periode van 23 mei 2011 tot en met 22 mei 2026 in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).

1.2.

Op 10 december 2016 heeft appellant bij CIZ een indicatie aangevraagd voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Naar aanleiding van deze aanvraag heeft op 12 januari 2017 een huisbezoek plaatsgevonden.

1.3.

CIZ heeft appellant bij besluit van 25 januari 2017 met ingang van 24 januari 2017 voor onbepaalde tijd geïndiceerd voor zorgprofiel ‘VV-SOM, beschermd wonen met zeer intensieve zorg, vanwege specifieke aandoeningen, met nadruk op begeleiding’, te realiseren in de vorm van een pgb. CIZ heeft dit besluit mede gebaseerd op het advies van zijn medisch adviseur, M. van Loon, van 24 januari 2017. Deze heeft onder meer geconcludeerd dat de zorgbehoefte van appellant voornamelijk wordt bepaald door het cognitieve verval. Het psychiatrische ziektebeeld is stabiel en staat niet op de voorgrond. Op basis van het cognitieve verval, dat als niet-aangeboren hersenletsel wordt aangemerkt, kan de grondslag lichamelijke handicap worden vastgesteld. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt omdat hij meent dat hij in aanmerking dient te komen voor een ander zorgprofiel, bij voorkeur op basis van de grondslag verstandelijke handicap.

1.4.

Bij besluit van 28 september 2017 (bestreden besluit) heeft CIZ het bezwaar ongegrond verklaard, maar het besluit van 25 januari 2017 niettemin herzien in die zin dat appellant per 11 november 2017 geen recht meer heeft op Wlz-zorg. CIZ heeft het bestreden besluit onder meer gebaseerd op het advies van zijn medisch adviseur, J. van der Sluis, van 14 juli 2017 en het advies van Zorginstituut Nederland van 27 september 2017. Aan het bestreden besluit ligt het volgende ten grondslag. Bij appellant is de grondslag somatiek aan de orde, maar zijn somatische aandoeningen leiden niet tot een aanspraak op Wlz-zorg. De ernstige psychiatrische problematiek van appellant geeft evenmin toegang tot Wlz-zorg. De grondslagen verstandelijke handicap en lichamelijke handicap kunnen niet worden vastgesteld.

1.5.

Naar aanleiding van door appellant in beroep overgelegde medische informatie heeft medisch adviseur van CIZ, N.E. Shahbazi-Kokshoorn, op 6 april 2018 en 10 april 2018 nadere adviezen uitgebracht. Zij heeft verklaard dat de overgelegde informatie geen aanleiding geeft om de conclusie in het medisch advies van 14 juli 2017 aan te passen.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen. CIZ heeft door te bepalen dat appellant vanaf zes weken na het bestreden besluit niet langer recht heeft op Wlz-zorg niet in strijd met de rechtszekerheid gehandeld en het verbod op reformatio in peius niet geschonden. Verder zijn de medische adviezen waarop het bestreden besluit berust op zorgvuldige wijze tot stand gekomen. In deze adviezen is inzichtelijk en concludent gemotiveerd dat geen sprake is van de grondslag verstandelijke handicap en evenmin van een somatische aandoening in die mate dat deze aanspraak geeft op Wlz-zorg.

3. Appellant heeft in hoger beroep het volgende aangevoerd. Door te bepalen dat appellant per 11 november 2017 geen recht meer heeft op Wlz-zorg heeft CIZ gehandeld in strijd met de rechtszekerheid. CIZ heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de grondslag lichamelijke handicap en het ‘VV-SOM’-zorgprofiel niet meer van toepassing zouden zijn. Verder heeft appellant met stukken onderbouwd aangevoerd dat primair de grondslag verstandelijke handicap had moeten worden vastgesteld. Appellant heeft in dit verband verwezen naar verschillende door hem overgelegde stukken en medische verklaringen.

4. Appellant heeft in hoger beroep informatie overgelegd waaruit blijkt dat CIZ een nieuwe aanvraag om Wlz-zorg heeft toegewezen en hem per 1 januari 2021 voor onbepaalde tijd heeft geïndiceerd voor zorgprofiel ‘GGZ Wonen – Wonen met intensieve begeleiding en gedragsregulering’.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

5.1.

CIZ bestrijdt de rechtszekerheid te hebben geschonden. Artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft de bevoegdheid om een primair besluit waartegen bezwaar is gemaakt volledig te heroverwegen, dat besluit in de beslissing op bezwaar in te trekken en daarvoor een nieuw besluit in de plaats te stellen. CIZ heeft deze bevoegdheid uitgeoefend door in het bestreden besluit het primaire besluit van 25 januari 2017 in te trekken en daarvoor op grond van artikelen 3.2.1 en 3.2.3 van de Wlz met inachtneming van de rechtszekerheid een nieuw besluit in de plaats te stellen. CIZ heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 3.2.4 van de Wlz niet van toepassing is, omdat het besluit van 25 januari 2017 ten tijde van de intrekking daarvan nog niet in rechte vaststond. CIZ heeft benadrukt het van belang te achten dat in de primaire fase gemaakte fouten in de bezwaarfase kunnen worden hersteld. In dit geval was het advies van zijn medisch adviseur van 24 januari 2017 onzorgvuldig en is deze onzorgvuldigheid met het medisch advies van 14 juli 2017 hersteld, leidende tot het weigeren van de aangevraagde indicatie per 11 november 2017.

5.2.

Vooropgesteld wordt dat, zoals de Raad eerder heeft overwogen, uit de memorie van toelichting bij artikel 7:11, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 153-154) voortvloeit dat de heroverweging in bezwaar plaatsvindt aan de hand van een minder strikt grondenstelsel dan het grondenstelsel dat geldt voor de bestuursrechter (uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2783). Verder kan CIZ op zichzelf beschouwd worden gevolgd in zijn standpunt dat de volledige heroverweging in bezwaar, bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, een ander karakter heeft dan de afweging die voorafgaat aan (eventuele) herziening achteraf van een in rechte onaantastbaar geworden besluit. CIZ heeft uit deze beide op zichzelf terecht gehanteerde uitgangspunten echter ten onrechte de conclusie getrokken dat aan artikel 3.2.4 van de Wlz in dit geval geen betekenis toekomt. Immers is de heroverweging in bezwaar gebonden aan nog een derde uitgangspunt, het verbod van reformatio in peius. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb staat er weliswaar niet aan in de weg dat een bevoegdheid tot intrekking of wijziging van een besluit ten nadele van de bezwaarmaker wordt uitgeoefend als die bevoegdheid op andere gronden reeds bestaat (Kamerstukken II, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p.153-154), maar het maken van bezwaar mag er niet toe leiden dat de heroverweging wordt gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder het maken van bezwaar niet mogelijk zou zijn geweest (uitspraak van 14 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3923). Van belang is dus of de hier in geschil zijnde intrekking van het primaire besluit van 25 januari 2017 zonder het door appellant gemaakte bezwaar mogelijk zou zijn geweest, in welk verband artikel 3.2.4 van de Wlz wel degelijk relevant is.

5.3.

Zoals eerder overwogen in onder meer de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1686, is met de invoering van artikel 3.2.4 van de Wlz door de wetgever, anders dan onder de AWBZ, expliciet voorzien in een bevoegdheidsgrondslag voor CIZ om in bepaalde gevallen een eerder door CIZ afgegeven indicatiebesluit te herzien of in te trekken. De Raad stelt vast dat de daar genoemde criteria voor herziening of intrekking van een indicatiebesluit in dit geval niet van toepassing zijn. De Raad wijst daarbij in het bijzonder op wat in genoemde uitspraak van 23 juni 2021 is overwogen over artikel 3.2.4, aanhef en onder b, van de Wlz. Op grond van deze bepaling kan uitsluitend het niet langer aangewezen zijn op de geïndiceerde zorg een grond opleveren voor intrekking of herziening van een indicatiebesluit. Geïndiceerde zorg betreft de samenhangende zorg behorende bij het bij de verzekerde best passende zorgprofiel zoals vastgesteld in het indicatiebesluit. Een verzekerde is hierop niet langer aangewezen indien zijn zorgbehoefte wijzigt en de zorgvraag niet langer binnen het zorgprofiel past. Artikel 3.2.4, aanhef en onder b, van de Wlz, biedt dus geen bevoegdheid tot intrekking van een indicatiebesluit op de grond dat achteraf bezien toch geen sprake is van een grondslag die toegang biedt tot de Wlz in de zin van artikel 3.2.1, eerste lid, van de Wlz. Aangezien ook artikel 3.2.4, aanhef en onder a, van de Wlz die bevoegdheid niet biedt als van de daar bedoelde situatie van verstrekking van onjuiste of onvolledige gegevens – zoals in dit geval – geen sprake is, is de conclusie dat de hier aan de orde zijnde intrekking zonder het door appellant gemaakte bezwaar niet op artikel 3.2.4, van de Wlz, kon worden gebaseerd.

5.4.

Over de vraag of in geval van een fout intrekking van een primair indicatiebesluit mogelijk is, ook indien niet voldaan is aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 3.2.4 van de Wlz, wordt in dit geval het volgende overwogen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 maart 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA1958) komt aan een bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en ook overigens geen sprake is van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel. In een situatie als deze, waarin het herstel niet valt in te passen in het geldend wettelijk stelsel van herzienings- en intrekkingscriteria, zal niet snel aan de bedoelde voorwaarden zijn voldaan. Wordt een beroep gedaan op een fout dan zal buiten twijfel moeten staan, en dus ook voor de betrokkene redelijkerwijs kenbaar moeten zijn geweest, dat het oorspronkelijke besluit, in dit geval het besluit van 25 januari 2017, door een door het bestuursorgaan gemaakte fout onjuist was. Zo’n situatie is, naar door CIZ overigens wordt onderkend, in dit geval niet aan de orde. Dat de medisch adviseur van CIZ in het advies van 14 juli 2017 op grond van hetzelfde feitencomplex tot een andere conclusie is gekomen dan de medisch adviseur in het advies van 24 januari 2017, maakt niet dat van een fout in de zojuist bedoelde zin sprake is, wat ook precies de oorzaak van het bedoelde verschil van inzicht tussen beide adviseurs is geweest.

5.5.

Conclusie van dit alles is dat als appellant geen bezwaar had gemaakt, intrekking van het besluit van 25 januari 2017 niet mogelijk was geweest. Dat betekent dat die intrekking, gelet op het verbod van reformatio in peius, ook in bezwaar niet heeft mogen plaatsvinden. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wordt dat niet anders doordat de bij het bestreden besluit tot stand gebrachte intrekking ingaat per een toekomende datum. De Raad wijst er daarbij nog op dat de in dit verband door de rechtbank genoemde uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3077 betrekking had op de AWBZ, waarin een bepaling als artikel 3.2.4 van de Wlz niet was opgenomen.

5.6.

Uit wat onder 5.2 tot en met 5.5 is overwogen, volgt dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt voor zover daarbij het besluit van 25 januari 2017 is herzien in die zin dat appellant per 11 november 2017 geen recht meer heeft op Wlz-zorg. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Dit betekent dat reeds hierom de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De overige aangevoerde beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit op het zojuist genoemde onderdeel vernietigen.

5.7.

Wat betreft het bezwaar tegen het besluit van 25 januari 2017 wordt als volgt overwogen. De gemachtigde van appellant heeft ter zitting van de Raad desgevraagd niet duidelijk kunnen maken dat het door appellant gewenste zorgprofiel op basis van de grondslag verstandelijke handicap een hoger pgb zou opleveren dan het toegekende zorgprofiel op basis van de grondslag lichamelijke handicap. Gelet op de omstandigheden in dit geval is een nadere inhoudelijke beoordeling van het bezwaar door CIZ niet meer nodig en blijft het bezwaar tegen het besluit van 25 januari 2017, zoals vastgesteld bij het bestreden besluit, ongegrond. De Raad zal deze ongegrondverklaring dus op zichzelf beschouwd in stand laten.

6.1.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (CRvB 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder heeft de Raad in die uitspraak overwogen dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.

6.2.

Voor dit geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het CIZ op 8 maart 2017 van het bezwaarschrift van appellant tot de datum van deze uitspraak zijn vijf jaar en bijna vijf maanden verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellant zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met ongeveer 17 maanden overschreden. Dit lijdt tot een schadevergoeding van drie maal € 500,-, in totaal € 1.500,-.

6.3.

Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het college ongeveer zes maanden en drie weken geduurd, heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 16 oktober 2017 tot de uitspraak op 31 mei 2018 ruim zeven maanden geduurd en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hogerberoepschrift op 16 juli 2018 tot de datum van deze uitspraak bijna vier jaar geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.

6.4.

Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van CIZ onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). CIZ wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellant tot een bedrag van € 88,25 (1/17 van € 1.500,-), de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellant tot een bedrag van € 1.411,75 (16/17 van € 1.500,-).

7.1.

Aanleiding bestaat om CIZ te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- in beroep en op € 2.277,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

7.2.

Het verzoek om vergoeding van de kosten van de door appellant overgelegde verklaring van E. Harmsen, psycholoog, tot een bedrag van € 800,- komt voor toewijzing in aanmerking. De totale proceskostenveroordeling bedraagt daarmee (€ 1.518,- + € 2.277,- + € 800,- =) € 4.595,-.

7.3.

Voor een veroordeling in de proceskosten voor de behandeling ter zitting van het aldaar gedane verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding.