Centrale Raad van Beroep, 14-04-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:700, 21 / 217 WSF

Appellante, geboren in 1994, heeft de Portugese nationaliteit. Zij heeft op 28 mei 2019 studiefinanciering op de grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aangevraagd voor haar studie aan de Tilburg University (ingangsdatum 1 september 2018), in de vorm van een aanvullende beurs en een studentenreisproduct.

Bij besluit van 28 mei 2019 heeft de minister appellante meegedeeld dat voor de periode september 2018 tot en met december 2019 het recht op een aanvullende beurs en het reisproduct nog niet kan worden vastgesteld. Bij brief van 29 mei 2019 is om nadere informatie gevraagd. Aan appellante is daarbij verzocht een verklaring te ondertekenen waarin zij verklaart op de hoogte te zijn van de voorwaarde dat zij reële en daadwerkelijke arbeid verricht gedurende minimaal 56 uur per maand.

Bij besluit van 9 juli 2019 heeft de minister de aanvraag van appellante afgewezen.

Op 13 augustus 2019 heeft appellante tegen deze afwijzing bezwaar gemaakt, waarbij zij een deel van de gevraagde informatie heeft ingezonden. Naderhand heeft zij de ontbrekende informatie ingezonden. De gevraagde verklaring heeft zij ondertekend en daarbij vermeld dat zij geen 56 uur per maand werkt en daarbij verwezen naar de loonstroken die bij de verklaring zijn gevoegd.

Bij besluit van 19 februari 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 9 juli 2019 ongegrond verklaard.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is, voor zover hier nog van belang, overwogen dat de werkzaamheden van appellante, gelet op de door haar overgelegde salarisspecificaties, van zo geringe omvang zijn dat die werkzaamheden louter als marginaal en bijkomstig zijn aan te merken. De rechtbank heeft hierbij mede in aanmerking genomen dat appellante kennelijk zelf kon bepalen wanneer en hoeveel uren zij werkte. Nu appellante verder geen bewijsstukken heeft overgelegd met betrekking tot haar arbeidsrelatie, zoals bijvoorbeeld het arbeidscontract of een verklaring van het uitzendbureau, kan de rechtbank geen algehele beoordeling van de betrokken arbeidsrelatie maken om de activiteit van appellante mogelijk alsnog als reëel en daadwerkelijk te beschouwen, zodat zij de hoedanigheid van ‘werknemer’ in de zin van artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verkrijgt. De verwijzing van appellante naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:247, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders, nu niet blijkt dat de feiten en omstandigheden van die arbeidsverhouding hetzelfde dan wel vergelijkbaar met de arbeidsverhouding van appellante zijn. Gelet op wat de Raad in zijn uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3700, heeft overwogen, volgt de rechtbank appellante niet in haar standpunt dat zij recht heeft op een gedeelte van de aanvullende beurs en op de reisvoorziening.

3. Appellante heeft in hoger beroep herhaald dat de minister, gegeven zijn eigen beleidsregels, een nader onderzoek had moeten instellen naar haar situatie. Volgens appellante is zij werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU. Het beleid is behulpzaam bij het vereenvoudigen van de beoordeling van de vraag of zij migrerend werknemer is, maar dat beleid mag geen strengere voorwaarden stellen dan voortvloeien uit de regelgeving. Appellante heeft daarbij onder meer gewezen op de tussenuitspraak van de Raad van 22 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1750, en – opnieuw – op de uitspraak van de ABRvS van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:247. Naar individuele omstandigheden is ten onrechte niet gekeken. Appellante heeft een vergelijking gemaakt met de zaak Genc¹, waarin de betrokkene 24 uur per maand werkte, wat voldoende werd geacht voor werknemerschap. Appellante heeft geen arbeidsovereenkomst kunnen overleggen, omdat die niet meer kon worden opgevraagd bij haar werkgever, maar uit de loonstroken blijkt volgens appellante wel hoe haar arbeidsverhouding er heeft uitgezien. Bij de beoordeling moet volgens appellante – retrospectief – ook worden betrokken dat zij in 2020 bij de Tilburg University gedurende enkele maanden een arbeidsovereenkomst had. Daarnaast heeft appellante herhaald dat zij in ieder geval recht heeft op een vergoeding voor de kosten van toegang tot het onderwijs en op een reisvoorziening. Zij heeft daarbij gewezen op diverse geschriften die zijn ingediend door partijen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 2 juni 2016 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) in de zaak Commissie/Nederland, C-233/14, ECLI:EU:C:2016:396.

4. De Raad oordeelt als volgt.

Tussen partijen is primair in geschil of appellante in (delen van) de jaren 2018 en 2019 als migrerend werknemer kan worden aangemerkt en of zij daarmee aanspraak heeft op studiefinanciering in de vorm een aanvullende beurs en een reisproduct. Mocht appellante niet als migrerend werknemer kunnen worden beschouwd, dan houdt partijen, subsidiair, verdeeld of zij wel recht heeft op een tegemoetkoming in de kosten van boeken en leermiddelen en een reisproduct.

Volgens al lang geleden gevestigde en nu nog geldende vaste rechtspraak van het Hof heeft het begrip ‘werknemer’ een communautaire, dat wil zeggen Europeesrechtelijke reikwijdte en mag het niet beperkt worden uitgelegd. Werknemer in de zin van het VWEU is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Bij het onderzoek of is voldaan aan deze voorwaarde moet de nationale rechter zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en hiervoor een beloning ontvangt.² Uit de rechtspraak van het Hof over het begrip ‘werknemer’ volgt verder dat het inkomen van de betrokkene niet boven het bestaansminimum hoeft te liggen en aangevuld mag worden met andere middelen van bestaan, ook indien hij daartoe een beroep doet op een financiële ondersteuning ten laste van de algemene middelen, zoals bijstand, van de lidstaat waar hij verblijft.³ Verder hoeft de duur van de dienstbetrekking niet doorslaggevend te zijn zolang die niet van louter marginale en bijkomstige aard is.⁴ Ook kan een arbeidsverhouding met een gering aantal uren leiden tot het aannemen van het zijn van werknemer als bedoeld in het Unierecht, als reële en daadwerkelijke arbeid wordt verricht. Een zeer gering aantal uren kan wel een aanwijzing zijn dat de betrokkene geen werknemer is, maar is niet doorslaggevend.⁵

Naar het oordeel van de Raad doet het criterium van 56 uur – als vertrekpunt bij de beoordeling – onvoldoende recht aan het in het Unierecht ontwikkelde criterium dat sprake is van werknemerschap tenzij de verrichte arbeid louter marginaal en bijkomstig van aard is.⁶ Dat er in een geval waarin aan dit urencriterium niet wordt voldaan een ‘nader onderzoek’ kan worden gedaan, waarbij beoordeling aan de hand van individuele omstandigheden plaatsvindt, maakt dat niet anders. Het beleid geeft studenten vooraf de indruk dat 56 uur per maand werken normaliter de ondergrens is, wat onjuist is en wat studenten er mogelijk ook van weerhoudt om studiefinanciering aan te vragen. Het beleid geeft met dit urencriterium een te beperkte invulling aan het begrip ‘werknemerschap’. Een vertrekpunt bij de beoordeling vooraf van gemiddeld 32 uur per maand, zoals neergelegd in het beleid dat de minister tot 1 januari 2014 voerde, is naar het oordeel van de Raad wel aanvaardbaar. In dit verband wordt gewezen op vaste rechtspraak over dit beleid, zoals bijvoorbeeld neergelegd in de uitspraak van 21 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT8968.

Zoals volgt uit de uitspraak van de Raad van 7 juli 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1592, is de peildatum van artikel 1.2 van de Wsf 2000 bepalend bij de vaststelling van de aanvang van het migrerend werknemerschap. Als de student pas in de loop van de maand toetreedt tot de arbeidsmarkt in Nederland, wordt hij of zij op zijn vroegst op dat moment werknemer. Artikel 1.2 van de Wsf 2000 staat dan in de weg aan toekenning van studiefinanciering voor die maand. Maar het is niet zo dat op elke volgende peildatum alleen sprake kan zijn van werknemerschap als op dat moment een arbeidsovereenkomst van kracht is. Als uit het geheel van de feiten en omstandigheden blijkt dat de student daadwerkelijk beschikbaar is gebleven voor de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld doordat hij actief naar werk zocht of kort na de peildatum alweer daadwerkelijk deelnam aan de arbeidsmarkt, is het werknemerschap behouden gebleven. Uitgangspunt hierbij is dat het begrip ‘werknemer’ niet beperkt mag worden uitgelegd.

Bij het niet voldoen aan het urencriterium moet een nader onderzoek plaatsvinden naar de individuele omstandigheden van het geval. De daarbij door de minister onder 4.3.3 beschreven gehanteerde uitgangspunten worden onderschreven. Naarmate de omvang van de werkzaamheden en/of het loon geringer zijn komt meer gewicht toe aan de bestendigheid van de arbeidsverhouding. Bij het onderzoek naar de individuele omstandigheden moet ook worden gekeken naar de arbeidsverhouding voor en na het controletijdvak. Dat geldt in ieder geval voor elkaar opvolgende controletijdvakken. Omdat het begrip ‘werknemer’ niet beperkt mag worden uitgelegd, geldt dat voor EU-studenten die pas in de loop van de maand waarin zij werken het migrerend werknemerschap verwerven, steeds met de in die maand gewerkte uren rekening moet worden gehouden, ook als de aanvraag zich niet uitstrekt over deze maand. Dat de peildatumsystematiek in de weg staat aan toekenning over die maand betekent namelijk niet dat die gewerkte uren niet van betekenis zijn voor de waardering van de arbeidsverhouding in het controletijdvak.

Uit de door appellante overgelegde gegevens volgt dat appellante eerst in de loop van de maand oktober 2018 is toegetreden tot de arbeidsmarkt in Nederland, zodat het werknemerschap van appellante in ieder geval niet is aangevangen op of vóór 1 oktober 2018 en aan haar (reeds) om die reden over die maand terecht geen studiefinanciering is toegekend.

Uit 4.6 volgt dat sprake is van een controletijdvak dat duurde van 1 september 2018 tot en met 31 december 2018 en een controletijdvak dat duurde van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019. Uit 4.8.1 volgt dat appellante in de controletijdvakken niet gemiddeld 32 uur per maand heeft gewerkt heeft en zij verder in geen enkele maand minimaal 32 uur heeft gewerkt. De minister moest daarom een nader onderzoek naar de individuele omstandigheden verrichten om te kunnen bepalen of appellante in (een deel van) de controletijdvakken als migrerend werknemer kon worden aangemerkt.

Gelet op de onder 4.8.1 opgenomen gegevens kan worden vastgesteld dat er bij appellante sprake was van een zeer onregelmatig arbeidspatroon. De onder 4.8.2 vermelde gegevens laten zien dat als wordt gekeken naar de gehele periode waarover studiefinanciering is aangevraagd het gemiddeld aantal gewerkte uren laag is. Ook het loon dat appellante in totaal heeft verdiend is gering. In de controletijdvakken heeft zij verder gedurende zes maanden geen betaalde arbeid verricht. Niet is gebleken dat in één of meer van die maanden sprake was van onvrijwillige werkloosheid of van ziekte waarbij recht bestaat op doorbetaling van loon. Het aantal gewerkte uren is gemiddeld genomen dermate gering dat de arbeid als marginaal en bijkomstig van aard moet worden beschouwd. De gegevens over de arbeidsverhouding van appellante van 15 maart 2020 tot 16 juni 2020 werpen op de situatie in 2018 en 2019 geen ander licht.

De conclusie uit het voorgaande is dat de minister appellante niet als migrerend werknemer behoefde te beschouwen. Haar werkzaamheden waren daarvoor te marginaal, te onregelmatig en te veel onderbroken met periodes waarin zij ervoor heeft gekozen om niet te werken. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante aan haar werkzaamheden geen recht op studiefinanciering kon ontlenen.

Zoals het Hof in het arrest Commissie/Nederland⁷ heeft geoordeeld, mag de reisvoorziening worden geweigerd aan economisch niet-actieven (vóór de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht) omdat deze voorziening onder het begrip steun voor levensonderhoud in de vorm van een studiebeurs of -lening in de zin van artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG valt.

De stelling van appellante dat het Hof bij zijn oordeel is uitgegaan van de uitgangspunten van partijen in die zaak en dat het arrest daarom niet noodzakelijkerwijs weergeeft hoe deze materie moet worden benaderd, wordt niet gevolgd, nu deze stelling in het arrest geen steun vindt, gelet op de rechtsoverwegingen 79 tot en met 94 daarvan, met daarin de verwijzing naar het arrest Commissie/Oostenrijk.⁸

7. Uit wat is overwogen onder 4.1 tot en met 6.2 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, met aanvulling van de gronden waarop deze rust.

8. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.