Rechtbank Rotterdam, 19-02-2018, ECLI:NL:RBROT:2018:1002, ROT 17/3296

1. Eiser is geboren op [geboortedatum] en zijn echtgenote is geboren op [geboortedatum]. Zij wonen samen in een eengezinswoning. Eiser is kankerpatiënt en zijn echtgenote heeft hartproblemen. Op 22 maart 2016 heeft eiser bij verweerder melding gemaakt van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning bij huishoudelijke taken. Een Wmo-klantmanager van verweerder is op 30 mei 2016 bij eiser op huisbezoek geweest om de ondersteuningsvraag te bespreken. Bij brief van 31 mei 2016 heeft verweerder eiser een onderzoeksverslag toegezonden en eiser verwezen naar BAR-dichtbij voor het gebruik van een algemene schoonmaakvoorziening. Vervolgens heeft eiser verweerder bij brief van 15 juni 2016 gevraagd om een maatwerkvoorziening voor drie uur per week huishoudelijke hulp. Bij besluit van 5 juli 2016 heeft verweerder eisers aanvraag om een maatwerkvoorziening voor hulp bij het huishouden afgewezen, op de grond dat de algemene schoonmaakvoorziening voor eiser voorliggend is. Naar aanleiding van eisers bezwaar tegen het besluit van 5 juli 2016 heeft verweerder medisch advies gevraagd aan [stichting] ([stichting]). Bij rapportage van 28 december 2016 heeft een verzekeringsarts van [stichting] medisch advies uitgebracht ten aanzien van eiser en zijn echtgenote. De arts heeft in haar advies geconcludeerd dat eiser tot geen enkele huishoudelijke taak in staat is te achten en zijn echtgenote niet in staat is te achten tot zware huishoudelijke werkzaamheden. De overige huishoudelijke werkzaamheden kan eisers echtgenote volgens de arts wel gedoseerd en gefaseerd verrichten, inclusief het doen van boodschappen. De arts heeft verweerder in overweging gegeven ruimhartig te indiceren gelet op eisers gezondheidssituatie. Op 13 januari 2017 heeft zorgaanbieder [zorgaanbieder] in overleg met eiser een ondersteuningsplan opgesteld, waarin de door de zorgaanbieder uit te voeren huishoudelijke activiteiten zijn opgenomen, inclusief de aard, de omvang en de frequentie daarvan. Voorts is hierin opgenomen dat ten tijde van de chemokuren van eiser een hogere frequentie van het onderhouden van het toilet en de badkamer noodzakelijk is alsmede een extra bewassing van het beddengoed. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen, dat in de plaats is gekomen van het besluit van 5 juli 2016. Daarbij heeft verweerder overwogen dat het ondersteuningsplan integraal onderdeel uitmaakt van het primaire besluit. Verweerder heeft voorts overwogen dat de vermelding van een urenaantal achterwege is gelaten, omdat dit ondergeschikt is aan het te behalen resultaat.

2. Overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het beleid om resultaatgericht te indiceren voldoet aan de Wmo 2015 en de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 18 mei 2016. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de notitie “Wmo 2015 in uitvoering: Passend en onderbouwd (lokaal) beleid voor hulp bij het huishouden” van 28 oktober 2016. Volgens verweerder volgt uit de uitspraken van de Raad dat de resultaatbeschikking niet het aantal uren hoeft te vermelden dat wordt ingezet om het resultaat “een schoon en leefbaar huis” te bereiken. Verweerder stelt dat het bij het resultaatgericht indiceren gaat om het te behalen resultaat en dat het niet interessant is in hoeveel tijd dat resultaat wordt behaald. Het gaat er immers om dat de juiste werkzaamheden worden gedaan om het resultaat te bereiken. Omdat de huidige praktijk en de huidige opvattingen over “schoon” zijn veranderd en het protocol van het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) uit 2006 daarop achterloopt, heeft verweerder ervoor gekozen om van dit protocol af te wijken. Het verzoek van eiser om standaardnormtijden te hanteren, roept volgens verweerder bovendien spanning op met eisers verzoek om individueel maatwerk te leveren, aangezien een normtijd geen rekening houdt met diversiteit in situaties. Met inachtneming van het advies van [stichting] om ruimhartig te indiceren, meent verweerder dat er voldoende rekening wordt gehouden met eisers situatie en dat maatwerk wordt geleverd.

3. Eiser betoogt dat het indiceren in resultaten ontoelaatbaar is, omdat hiermee onvoldoende vast komt te staan of hij met de maatwerkvoorziening voldoende wordt gecompenseerd. Nu in de besluitvorming en het ondersteuningsplan niet is opgenomen hoeveel tijd er nodig is om het resultaat te bereiken, is volgens eiser in strijd met de Wmo 2015 en de rechtspraak gehandeld. Eiser meent dat het enkel noemen van de taken en de frequentie waarmee de taken dienen te worden uitgevoerd, geen zekerheid biedt dat de taken ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Verder stelt eiser dat de dubbelrol van de zorgaanbieder grote vraagtekens oproept. Verweerder heeft namelijk aan de zorgaanbieder overgelaten hoeveel hulp er ingezet moet worden, terwijl de zorgaanbieder hierbij een persoonlijk belang heeft. De door verweerder en de zorgaanbieder gehanteerde normtijden zijn niet gebaseerd op objectieve criteria die steunen op deugdelijk onderzoek dat is uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst van dat onderzoek. Daarmee is volgens eiser gehandeld in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiser meent dat het vaststellen van rechten en plichten een taak is van verweerder en niet van de zorgaanbieder, zodat verweerder de invulling van de indicatie niet mocht overlaten aan de zorgaanbieder. Volgens eiser had verweerder een indicatie moeten afgeven waarin de aangeboden ondersteuning concreet in uren wordt genoemd aan de hand van een deugdelijk protocol. Eiser stelt dat het voor de hand ligt om aan te sluiten bij het CIZ-protocol. Nu het gaat om een woning met vier kamers en een meerpersoonshuishouden, vindt eiser dat hij op basis van dit protocol in aanmerking moet komen voor een indicatie met een omvang van zes uur per week, waarvan wat tijd kan worden afgetrokken omdat eisers echtgenote sommige huishoudelijke taken op eigen kracht kan doen. Ter ondersteuning van zijn beroep heeft eiser verwezen naar uitspraken van de Raad (ECLI:NL:CRVB:2016:1491 en ECLI:NL:CRVB:2016:1402), de rechtbank Overijssel (ECLI:NL:RBOVE:2016:4513), de rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2016:3030 en ECLI:NL:RBGEL:2016:2793) en de rechtbank Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2016:1920). Tot slot acht eiser het niet verenigbaar met het forfaitaire stelsel van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) dat bij het bestreden besluit uitsluitend een proceskostenvergoeding is toegekend voor het indienen van het bezwaarschrift en niet voor het bijwonen van de hoorzitting.

4. Het regelgevend kader is in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.

5. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 (onder meer ECLI:NL:CRVB:2016:1402) stelt de rechtbank voorop dat uit de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 voortvloeit dat het gemeentebestuur grote beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015. Dit betekent dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Daar waar het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat, indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de te treffen maatwerkoplossingen heel divers van aard kunnen zijn. Er bestaat dus niet één oplossing, maar er kunnen meerdere wegen naar Rome leiden. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie wordt geleverd.

6. Niet in geschil is dat eiser gelet op zijn medische situatie in het geheel niet in staat is om huishoudelijke taken uit te voeren. Voorts is niet in geschil dat de echtgenote van eiser gelet op haar medische beperkingen niet in staat is om zware huishoudelijke taken te verrichten. Verweerder heeft eiser gelet hierop geïndiceerd voor een maatwerkvoorziening, voor de resultaatsgebieden “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”. Ter zitting is gebleken dat eisers voornaamste beroepsgrond is dat hij onvoldoende rechtszekerheid heeft, omdat verweerder indiceert in resultaatgebieden en daarbij geen hoeveelheid tijd (in uren per week) wordt genoemd. Volgens eiser is de hem toegekende indicatie dan ook onvoldoende concreet. Eisers grootste zorg is dat hem in de toekomst minder huishoudelijke ondersteuning wordt geboden.

7. De door verweerder in eisers situatie gevolgde werkwijze komt er op neer dat naar aanleiding van eisers melding door de Wmo-klantmanager is onderzocht of eiser en zijn echtgenote beperkingen ondervinden die moeten worden gecompenseerd. Vervolgens heeft de arts van [stichting] in opdracht van verweerder onafhankelijk medisch onderzoek gedaan naar de mogelijkheden en beperkingen van eiser en zijn echtgenote. De arts heeft de beperkingen en de ondersteuningsbehoefte van eiser en zijn echtgenote vastgesteld. In aansluiting op het advies van [stichting] heeft verweerder aan de zorgaanbieder gevraagd om een ondersteuningsplan op te stellen voor het bereiken van de resultaten “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”. De zorgaanbieder heeft vervolgens met inachtneming van eisers concrete woon- en leefsituatie en in samenspraak met eiser een ondersteuningsplan opgesteld. Hierin is per resultaatsgebied vastgelegd welke activiteiten moeten worden uitgevoerd, wat deze activiteiten inhouden, in welke ruimten de activiteiten moeten worden uitgevoerd, door wie de activiteiten moeten worden uitgevoerd en met welke frequentie de activiteiten moeten worden uitgevoerd. Zoals ter zitting door verweerder nader is toegelicht, houdt verweerder zeggenschap over de totstandkoming van het ondersteuningsplan, beoordeelt de Wmo-klantmanager van verweerder het opgestelde ondersteuningsplan op inconsequenties en volledigheid en controleert de Wmo-klantmanager van verweerder de daadwerkelijke concrete invulling van de hulpbehoefte. Pas na goedkeuring van het ondersteuningsplan door de Wmo-klantmanager, neemt verweerder een besluit op de aanvraag om een maatwerkvoorziening, waarvan het ondersteuningsplan onderdeel gaat uitmaken. Eerst bij het primaire besluit worden rechten en plichten vastgesteld door verweerder. Anders dan eiser heeft betoogd, heeft verweerder dit dan ook niet overgelaten aan de zorgaanbieder en is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 2.6.3 van de Wmo 2015.

8. De rechtbank acht deze wijze van onderzoek en indiceren in dit geval voldoende zorgvuldig en voldoende concreet om te kunnen vaststellen of met de aan eiser toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning een passende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiser in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid, zodat hij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Nu deze wijze van indiceren berust op een onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval, is voldaan aan het wettelijke vereiste dat de maatwerkvoorziening is afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de betrokkene. Door te indiceren in resultaatgebieden en het ondersteuningsplan onderdeel uit te laten maken van het indicatiebesluit, is voldoende inzicht verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van de resultaten “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding” en hoe met de te behalen resultaten een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen. Aan de hand van de Beleidsregels Wet maatschappelijke ondersteuning Ridderkerk 2015 (Beleidsregels) en het primaire besluit, waarvan het ondersteuningsplan onderdeel uitmaakt, kan worden vastgesteld welke concrete zorg aan eiser moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan de compensatie van de door eiser (en zijn echtgenote) ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden. Het ondersteuningsplan bevat immers een overzicht van de activiteiten en de frequentie waarin deze worden uitgevoerd. Dat de te besteden tijd (per activiteit) hierin niet wordt vermeld, doet hier niet aan af. Uit de uitspraak van de Raad van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, gedaan onder de Wmo 2007, waarin eveneens sprake was van het indiceren in resultaten zonder tijdsfactor, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat in zijn algemeenheid een tijdsfactor noodzakelijk is om te kunnen oordelen dat sprake is van een concrete hoeveelheid zorg. Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat de door hem gehanteerde werkwijze afwijkt van de situatie zoals aan de orde in de laatstgenoemde uitspraak van 18 mei 2016, waarin een ondersteuningsplan was opgesteld door de aanbieder ná een door het betreffende college genomen beschikking waarin geïndiceerd was in resultaatgebieden. De rechtbank weegt voorts mee dat er, zoals door verweerder ter zitting nader is toegelicht, schoonmaakinspecties plaatsvinden en er tevens een klachtenprocedure open staat. Verweerder heeft ter zitting verder verklaard dat er bij wijzigingen in de te verrichten taken, nieuwe besluitvorming zal plaatsvinden. Er is dan ook geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

9. Eiser heeft er op gewezen dat in de uitspraak van de Raad van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402, is geoordeeld dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek moet berusten en dat, nu daaraan in eisers zaak niet is voldaan, geen inzicht bestaat in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. Naar het oordeel van de rechtbank was in die zaak, anders dan in de zaak van eiser, echter sprake van het indiceren in uren door middel van standaardmodules, die voorzien in standaardtoekenningen voor bepaalde activiteiten en situaties. Nu in de onderhavige zaak sprake is van een andere, individuele, wijze van indiceren, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat eisers beroep op de genoemde uitspraak van de Raad niet slaagt.

10. Niet is gebleken dat eiser met de toegekende maatwerkvoorziening onvoldoende ondersteuning wordt geboden en dat de resultaten “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding” niet worden bereikt. Verweerder heeft voldoende gemotiveerd dat met de toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning een passende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiser in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid, zodat hij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Daarbij wijst de rechtbank erop dat namens eiser ter zitting weliswaar is gesteld dat de huishoudelijke hulp zo nu en dan tijd te kort komt, maar dat hij tevens heeft verklaard dat zijn woning schoon is. Verweerder heeft in dit verband bovendien toegelicht dat het ondersteuningsplan voldoende ruimte biedt om de ondersteuning uit te breiden indien dat nodig is.

11. Eisers beroepsgrond dat door verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding is toegekend voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, slaagt niet. De hoorzitting vond plaats op 3 april 2017 en op dat moment was het (onrechtmatig genomen) besluit van 5 juli 2016 al vervangen door het primaire besluit van 31 januari 2017. De hoorzitting vond dan ook plaats in verband met het nieuwe primaire besluit en dit besluit is bij het bestreden besluit niet herroepen, zodat ten aanzien van de hoorzitting geen sprake is van de situatie als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.

12. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is.

13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.