Pas na 10 jaar bezwaar gemaakt. Bestuursorgaan hoeft verzending niet aannemelijk te maken

Samenvatting

Met een besluit van 9 maart 2022 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellant van 7 oktober 2021 dat was gericht tegen het besluit van 22 augustus 2011 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het bezwaar te laat is ingediend. Volgens de SVB is het niet aannemelijk dat appellant het besluit van 22 augustus 2011 niet heeft ontvangen.

In geschil is uitsluitend de vraag of appellant tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 22 augustus 2011. Het is vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 11 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2265, USZ 2019/263) dat het aan het bestuursorgaan is om aannemelijk te maken dat een betrokkene een besluit heeft ontvangen wanneer een besluit niet aangetekend is verzonden en de ontvangst daarvan door de betrokkene wordt betwist. Een vermoeden van ontvangst van een besluit kan in zo’n geval in beginsel pas worden aangenomen nadat het bestuursorgaan de verzending daarvan aannemelijk heeft gemaakt, waarvoor van belang is of een deugdelijke verzendadministratie wordt gevoerd.

In navolging van zijn uitspraak van 21 december 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2495, USZ 2024/50, is de Raad van oordeel dat de bedoelde rechtspraak in de situatie van appellant er niet toe kan leiden dat het bezwaarschrift van 7 oktober 2021 tijdig is ingediend. Het heeft ruim tien jaar geduurd voordat appellant bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 22 augustus 2011, terwijl hij toen al op de hoogte was van het rechtsgevolg van dit besluit. Hij kreeg de aangevraagde ANW-uitkering immers niet uitbetaald. De enkele ontkenning door appellant van de ontvangst van het besluit van 22 augustus 2011 brengt dan in redelijkheid niet met zich mee dat de SVB de verzending daarvan tien jaar later nog aannemelijk moet maken. Dit betekent dat de SVB het bezwaar van appellant terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2024/307

1. Wie zich beroept op een rechtsgevolg, moet de hiervoor vereiste feiten stellen en, bij voldoende betwisting, ook bewijzen althans aannemelijk maken. Die bewijsregel is neergelegd in art. 150 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, maar geldt ook in bestuursrechtelijke verhoudingen. Hieruit vloeit voort dat de afzender van een document met een rechtshandeling, zoals een beschikking, voldoende aannemelijk moet maken dat dit document daadwerkelijk is verzonden aan en ontvangen door de geadresseerde. De afzender beroept zich namelijk op een of meer rechtsgevolgen. Bij een beschikking zijn dat de inwerkingtreding (art. 3:40 Awb, in samenhang met art. 3:41 Awb) en het begin van de bezwaartermijn (art. 6:8 lid 1 Awb).

2. Het is problematisch om aannemelijk te maken dat de geadresseerde het document daadwerkelijk heeft ontvangen. Daarom werken rechters met een rechtsvermoeden: als de afzender de verzending van het document aannemelijk heeft gemaakt, ontstaat het vermoeden dat de geadresseerde het document ook heeft ontvangen. De geadresseerde kan dat vermoeden ontkrachten met behulp van tegenbewijs, met andere woorden: door het zaaien van voldoende twijfel. Als het tegenbewijs slaagt – lees: voldoende twijfel is gezaaid – vervalt het rechtsvermoeden. In zo’n geval moet de afzender alsnog aankomen met materiaal om aannemelijk te maken dat de geadresseerde het document ‘toch’ heeft ontvangen. Lukt dat niet, dan ontstaat bewijsnood die in beginsel voor rekening van de afzender komt. De korte samenvatting van dat uitgangspunt: bewijslast = bewijsrisico.

3. Het bewijsrisico kan verschuiven van de partij met de bewijslast naar de partij die de mogelijkheid tot het leveren van bewijs bemoeilijkt, bijvoorbeeld door:

- lang te wachten met het doen van een aanvraag (waardoor het lastiger wordt om een helder beeld van de feitelijke situatie – zoals de psychische gesteldheid van een verzekerde ‘ten tijde in geding’ – te verkrijgen); of

- relevant bewijsmateriaal – zoals de envelop waarin een bezwaarschrift heeft gezeten – weg te gooien (waardoor de bezwaarmaker niet meer aannemelijk kan maken wanneer PostNL de brief heeft verwerkt, bij gebrek aan een poststempel).

4. Bij dit alles moeten twee dingen steeds goed in het oog worden gehouden. Ten eerste: de bewijslast – van zowel de verzending als de ontvangst van het document – blijft op schouders van de afzender berusten, ook als de rechter uitgaat van een bewijsvermoeden. Ten tweede: de afzender mag zich slechts op het bewijsvermoeden van ontvangst beroepen indien en nadat hij de verzending van het document aannemelijk heeft gemaakt.

5. Wanneer we de zojuist geschetste regels toepassen op de casus die heeft geleid tot de aangevallen uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2023:974) en de hier opgenomen uitspraak van de CRvB, laat zich de vraag stellen of (de raad van bestuur van) de SVB aannemelijk heeft gemaakt dat de beschikking van 22 augustus 2011 (hierna: primair besluit) aan appellant is verzonden. Op die vraag geven de rechtbank noch de CRvB een duidelijk antwoord. Uit hun overwegingen valt in ieder geval af te leiden dat het primair besluit niet per aangetekende post naar het toenmalige postadres van appellant is verzonden. Ik weet niet of de SVB in augustus 2011 een deugdelijke verzendadministratie hanteerde. Beide instanties omzeilen die kwestie, door te overwegen dat de ontkenning van de ontvangst door appellant ongeloofwaardig is (rechtbank, r.o. 2) en dat de SVB de verzending in redelijkheid niet meer aannemelijk hoeft te maken omdat appellant zo lang heeft gewacht met het maken van bezwaar (CRvB, r.o. 4.3).

6. Een onwaarschijnlijk verhaal van appellant (rechtbank) noch de termijn tussen de datering van het primaire besluit en de verzending van het bezwaar (CRvB) doen afbreuk aan de plicht van de SVB om de verzending van het primaire besluit aannemelijk te maken. Een onwaarschijnlijk verhaal van de afzender mag slechts de doorslag geven bij beantwoording van de vraag of voldoende tegenbewijs is geleverd ter ontkrachting van het vermoeden van ontvangst door de ontvanger. En de termijn tussen de datering van het primaire besluit en de verzending van het bezwaar mag slechts betekenis krijgen indien het wegens dit tijdsverloop voor de SVB wezenlijk moeilijker is geworden om het bestaan van een deugdelijke verzendadministratie te bewijzen (bijvoorbeeld omdat de SVB die administratie tussentijds heeft vernietigd en ook mocht vernietigen).

7. Er bestaat pas aanleiding tot het innemen van een standpunt over de ontkenning van de ontvangst van het primaire besluit, indien en nadat (a) de SVB de verzending van het primaire besluit aannemelijk heeft gemaakt dan wel (b) de negatieve gevolgen van bewijsnood aan de kant van de SVB voor rekening en risico van appellant behoren te komen.

8. Inmiddels moge duidelijk zijn dat een belangrijke vraag over het hoofd is gezien: mag van de SVB worden verlangd om eind 2021 – toen heeft appellant bezwaar gemaakt, gezien de datering van het bestreden besluit (9 maart 2022) – duidelijkheid te verschaffen over de kwaliteit van zijn verzendadministratie in augustus 2011? Afgaande op de tekst van de Archiefwet 1995 (Stb. 1995, 277; daarna veelvuldig gewijzigd), het Archiefbesluit 1995 (Stb. 1995, 671; daarna meermalen gewijzigd) en de Archiefregeling (Stcrt. 2010, 70; daarna drie keer gewijzigd) – en op de informatie van de Rijksoverheid hierover – kan ik me niet voorstellen dat de SVB documenten over diens verzendadministratie binnen tien jaar mag weggooien (hoogstens dat hij deze documenten naar een archiefbewaarplaats mag overbrengen) en evenmin dat het welbeschouwd ondoenlijk is om deze documenten desgevraagd aan de bestuursrechter te verstrekken (hoogstens dat het enige tijd kost om de relevante documenten boven tafel te krijgen).

9. Hier zien we bij de rechtbank en de CRvB verwarring over de precieze betekenis van begrippen zoals bewijslast, bewijsnood, bewijsrisico en bewijsvermoeden, en over het verschil tussen het aannemelijk maken (en betwisten) van de verzending en de ontvangst van documenten. Die verwarring is overigens niet nieuw, getuige de uitspraken van onder meer 21 december 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:2495, USZ 2024/50), 11 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2265, USZ 2019/263) en 15 juni 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BQ9423, JB 2011/200). Nota bene: in de hier opgenomen uitspraak verwijst de CRvB naar zijn uitspraken van 21 december 2023 en 11 juli 2019, terwijl in de uitspraak van 11 juli 2019 wordt verwezen naar de uitspraak van 15 juni 2011.

10. Rechtsoverweging 4.2 van de uitspraak van 15 juni 2011:

“Indien de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, is het in beginsel aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt evenwel het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient niet gebleken te zijn van recente problemen bij de verzending van poststukken.”

11. Eerste zin. Het is sowieso aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit is verzonden en ontvangen; de verzending per aangetekende post maakt de verzending aannemelijk en vestigt het vermoeden van ontvangst door de geadresseerde.

Tweede zin. Het vermoeden van ontvangst wordt niet gevestigd door de verzending per aangetekende post als zodanig, maar door het feit dat deze verzendwijze doorgaans voldoende is voor het bewijs van verzending.

Derde zin. Het rechtsvermoeden brengt niet mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het bewijs van verzending; het is precies omgekeerd; het bewijs van verzending vestigt het bewijsvermoeden van ontvangst.

Vierde zin. Een onjuiste adressering zegt niets over de verzending, maar slechts iets over de ontvangst van het besluit door de geadresseerde; de in het besluit genoemde verzenddatum levert sowieso geen relevant bewijs op; een deugdelijke verzendadministratie vormt een middel om de verzending van een besluit te bewijzen.

Vijfde zin. Recente problemen bij het bezorgen van poststukken kunnen ertoe leiden dat geen bewijsvermoeden van ontvangst ontstaat; onder omstandigheden kan een riskante verzendwijze – iets sturen via de mail, een brief meegeven aan een postdienst in problemen (PostNL) – leiden tot risico’s die voor rekening van de afzender komen.

12. Al met al lijkt mij de tijd rijp voor een heldere en ook overigens correcte standaardoverweging (‘bouwsteen’) in uitspraken van hoogste bestuursrechters. Een punt voor een rechtseenheidsoverleg.

L.M. Koenraad

Rens Koenraad is universitair docent aan Tilburg University en rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Limburg