Centrale Raad van Beroep, 07-11-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, 15/834 WIA-C

1.1

Het geschil heeft betrekking op de vraag of appellante 1 kan worden beschouwd als belanghebbende bij (een) aan (een van) haar cliënten gericht(e) besluit(en) tot stopzetting van de uitbetaling van een persoonsgebonden budget (pgb). Volgens appellante 1 loopt zij als gevolg van dit/deze besluit(en) inkomsten mis en dreigt zij in haar voortbestaan te worden geraakt.

1.2

Appellante 1 exploiteert een zorgcentrum in Meerkerk. Zij voorziet in de huisvesting van en de verlening van verschillende vormen van zorg aan vijf tot tien hulpbehoevenden. Voor zover voor deze conclusie van belang, heeft een van deze hulpbehoevenden, een ten tijde hier van belang 82-jarige vrouw met een psychiatrische aandoening (betrokkene), die een indicatie heeft voor beschermd wonen (ZZP GGZ C3), voor haar zorg (persoonlijke verzorging, begeleiding individueel en dagbesteding) een pgb aangevraagd op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). De uitvoering van deze wet is opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de aanvraagster van het pgb woont, in dit geval - ten tijde hier van belang - de gemeente Giessenlanden. Dit college heeft de uitvoering van de Wmo 2015 overgedragen aan het Drechtstedenbestuur (het bestuur). Het bestuur heeft de aanvraag van betrokkene ingewilligd en voor het jaar 2015 een pgb verleend van € 3.164,25 netto per maand. Op grond van overgangsrecht is dit bedrag verhoogd met een bedrag van € 3.332,- per jaar. Ook de andere hierboven bedoelde hulpbehoevenden verblijven en ontvangen zorg in het zorgcentrum. Ook dit verblijf en die zorg worden bekostigd uit pgb’s.

1.3

Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zederik aan betrokkene meegedeeld dat zij het verleende pgb met ingang van 2 september 2015 niet meer mag gebruiken om zorg bij appellante 1 in te kopen, omdat deze zorg volgens hem niet van voldoende kwaliteit is. In het besluit is meegedeeld dat de indicatie niet wordt ingetrokken, maar dat de betalingen uit het pgb wel tijdelijk worden stopgezet. Als wettelijke grondslag voor het besluit zijn genoemd de artikelen 2.3.1 en 2.3.6 Wmo 2015 en artikel 2.14 Verordening beschermd wonen en opvang gemeente Giessenlanden. Aanleiding voor een onderzoek naar de kwaliteit van de geleverde zorg was de aanhouding op verdenking van een zedenmisdrijf van de oprichter van appellante 1. Uit het onderzoek is het bestuur gebleken dat de stichting te weinig geschoold personeel heeft om alle cliënten de juiste zorg te verlenen, dat de verleende zorg niet voldoende gestructureerd is en dat er sprake is van rolverwarring tussen cliënten en medewerkers, omdat ook cliënten werkzaamheden verrichten voor de stichting. Niet alleen het bestuur, maar ook gemeenten in de omgeving hebben signalen ontvangen dat de verleende zorg niet van voldoende niveau is.

1.4

Tegen het besluit van 15 september 2015 hebben appellante 1 en betrokkene separaat bezwaar gemaakt. Appellante 1 heeft, voor zover hier van belang, aangevoerd dat zij bij het aan betrokkene gerichte besluit een eigen belang heeft, omdat zij als gevolg van - onder meer - dat besluit geen inkomsten meer ontvangt. Zij wordt daardoor in haar voortbestaan geraakt. Met dit belang heeft zij een andersoortig belang dan haar cliënten. Appellante 1 en betrokkene hebben in hun bezwaarschriften weersproken dat de geleverde zorg van onvoldoende kwaliteit is en zij betwisten de feiten die aan het besluit ten grondslag zijn gelegd, voor zover deze blijken uit het besluit. Omdat zij niet beschikken over het rapport dat van het onderzoek is opgemaakt, kunnen zij zich verder moeilijk verweren tegen het besluit. Daarnaast bestrijden appellante 1 en betrokkene dat de beslissing kan worden genomen op de door het bestuur genoemde wettelijke grondslagen en menen zij dat zij in ieder geval hadden moeten worden gehoord voordat het besluit werd genomen. De belangen van appellante 1 en betrokkene zijn mede daardoor onvoldoende belicht, terwijl die belangen wel een rol spelen, omdat bij de beoordeling van een aanspraak op een maatwerkvoorziening een belangenafweging moet worden gemaakt. De nu gemaakte afweging leidt voor appellante 1 en voor betrokkene tot een onevenredig nadelig gevolg, zodat het besluit in strijd is met het bepaalde in artikel 3:4 Awb.

1.5

Omdat het besluit van 15 september 2015 onbevoegd bleek te zijn genomen door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zederik, is op 30 november 2015 een gelijkluidend besluit genomen door het - bevoegde - college van burgemeester en wethouders van de gemeente Giessenlanden. De bezwaren van appellante 1 en betrokkene zijn gericht geacht tegen dat laatstgenoemde besluit.

1.6

1.7

1.8

Bij uitspraak van 8 maart 2016, 16/889 en 16/387, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam het beroep na toepassing van het bepaalde in artikel 8:86 Awb ongegrond verklaard. Appellante 1 kan naar haar oordeel niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb worden aangemerkt. Appellante 1 heeft een contractuele relatie met betrokkene (en andere cliënten), waarvan het bestuur het pgb heeft beëindigd, omdat het verstrekte pgb werd besteed door zorg in te kopen bij appellante. Hoewel het (financieel) belang van appellante 1 door het besluit van 15 september 2015 kan worden geraakt, komen de gevolgen van dit besluit voor haar eerst via de contractuele relatie tot stand. Aldus heeft appellante 1 een afgeleid belang en is haar belang niet rechtstreeks bij het besluit van 15 september 2015 betrokken. De voorzieningenrechter heeft voor haar oordeel gewezen op de uitspraak van de ABRvS van 13 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9028, en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 2 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV5176. Er is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een situatie die vergelijkbaar is met die die aan de orde was in de door appellante 1 aangehaalde uitspraken van de ABRvS. Allereerst is door appellante 1 niet aannemelijk gemaakt dat herroeping van het primaire besluit ertoe zou leiden dat betrokkene wederom bij appellante 1 de benodigde zorg zou inkopen. De enkele stelling van appellante 1 is daartoe onvoldoende. Daarnaast wijst de rechtbank erop dat het primaire besluit appellante 1 er niet van hoeft te weerhouden om cliënten aan te nemen en zorg te verlenen. Deze zorg mag niet worden bekostigd uit een door het bestuur verleend pgb. Tot slot is in de hier aan de orde zijnde zaak geen sprake van een situatie dat de belangen van appellante 1 bij herroeping van het primaire besluit tegengesteld zijn aan de belangen van betrokkene bij de herroeping van dat besluit nu beide met het indienen van bezwaar hebben beoogd dat het primaire besluit wordt herroepen. Het feit dat appellante 1 door de beëindiging van het pgb aan betrokkene schade heeft geleden, maakt dit niet anders. Er bestaat aldus geen grond voor schadevergoeding en er is geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

1.9

Appellante 1 heeft bij brief van 14 april 2014 op nader aan te voeren gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Bij brief van 29 juni 2016 heeft zij het hoger beroep van de gronden voorzien. Appellante 1 heeft zich op het standpunt gesteld dat zij is aan te merken als belanghebbende in de zin van de Awb. Dat de gevolgen van de besluiten voor haar eerst via de contractuele relatie tot stand komen, betekent volgens haar niet automatisch dat er geen sprake is van belanghebbendheid. In dit verband heeft zij - opnieuw - gewezen op de uitspraak van de ABRvS van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:847. Volgens appellante 1 moet er worden gekeken naar de juridische grondslag van het besluit. Het besluit treft primair haar en heeft daarmee een directe uitwerking gehad op de cliënten van appellante 1. Door haar bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren kan zij het onjuiste beeld dat over haar is geschetst en dat tot het bestreden besluit heeft geleid, niet corrigeren. Zou zij al een afgeleid belang hebben, dan nog zou zij als belanghebbende moeten worden aangemerkt, omdat het besluit haar raakt in de fundamentele rechten op arbeid en eigendom, zoals ook aan de orde was in de uitspraken van de ABRvS van 5 september 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2906, en 21 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB8396. Appellante 1 heeft tot slot verzocht de door haar geleden schade door het bestuur te laten vergoeden. Deze schade wordt door haar geschat op € 332.419,10.

1.10

Het bestuur heeft zich in reactie op het hoger beroep van appellante 1 op het standpunt gesteld dat de uitspraak van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:847, op de voorliggende zaak niet van toepassing is.

1.11

Bij brief van 14 augustus 2017 heeft appellante 1 een nadere reactie gegeven op wat door het bestuur is aangevoerd. Daarin is gesteld dat alleen zij, en niet betrokkene of een andere cliënt van appellante 1, in staat is om aan te tonen dat aan de kwaliteitseisen van de Wmo 2015 is voldaan. Juist daarom zou zij in de procedure betrokken moeten zijn. Voor zover zou worden aangenomen dat de in de Wmo 2015 neergelegde kwaliteitsnormen niet strekken tot bescherming van appellante, verzoekt appellante 1 aan haar niet het bepaalde in artikel 8:69a Awb tegen te werpen, in welk verband zij zich beroept op de mogelijkheid van correctie van de werking van dit artikel (“correctie Widdershoven”).

1.12

Voor de beoordeling zijn de volgende wettelijke bepalingen, zoals die golden ten tijde hier in geding, van belang.

1. Indien de cliënt dit wenst, verstrekt het college hem een persoonsgebonden budget dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.

2. Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien:

a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;

b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;

c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.

3. Bij het beoordelen van de kwaliteit als bedoeld in het tweede lid, onder c, weegt het college mee of de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen in redelijkheid geschikt zijn voor het doel waarvoor het persoonsgebonden budget wordt verstrekt.

4. Bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief, de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.

5. Het college kan een persoonsgebonden budget weigeren:

a. voor zover de kosten van het betrekken van de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen van derden hoger zijn dan de kosten van de maatwerkvoorziening of;

b. indien het college eerder toepassing heeft gegeven aan artikel 2.3.10, eerste lid, onderdeel a, d en e.

6. Op een persoonsgebonden budget is titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.

1. Het college houdt bij het leveren van diensten door derden en het vaststellen van de tarieven daarvan in ieder geval rekening met:

(…)

b. de vereiste deskundigheid en vaardigheden van de beroepskrachten;

(…)

a. de cliënt het door het college vastgestelde budgetplan niet of niet volledig ingevuld heeft overgelegd;

b. de cliënt weigert het budgetplan desgevraagd met het college te bespreken of, na voor een gesprek daarover te zijn opgeroepen, zonder geldige reden niet verschijnt;

c. de cliënt, of, indien de cliënt jonger is dan 18 jaar, één van diens ouders of voogden, surseance van betaling heeft aangevraagd of failliet is verklaard;

d. ten aanzien van de cliënt of, indien de cliënt jonger is dan 18 jaar, ten aanzien van één van diens ouders of voogden, de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is verklaard, dan wel een verzoek daartoe bij de rechtbank is ingediend;

e. de cliënt zich niet heeft gehouden aan bij de verstrekking van een eerder persoonsgebonden budget opgelegde verplichtingen;

f. het naar het oordeel van het college onvoldoende aannemelijk is dat met het persoonsgebonden budget zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit;

g. het ernstige vermoeden bestaat dat de cliënt problemen zal hebben met het omgaan met een persoonsgebonden budget;

2.1

Het geschil heeft betrekking op de vraag of appellante 2, kan worden beschouwd als belanghebbende bij een aan een werkneemster van de [naam stichting 2] (werkgever) gericht besluit tot wijziging van haar uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Werkgever was bij appellante 2 verzekerd tegen het risico van arbeidsongeschiktheid van haar werknemers en is op 5 februari 2013 failliet verklaard en op 2 april 2014 uitgeschreven uit het Handelsregister.

2.2

[Naam werkneemster] , voormalig werkneemster (werkneemster) van werkgever, heeft op 19 november 2009 een aanvraag ingediend voor een uitkering op grond van de Wet WIA. Werkneemster is met ingang van 26 oktober 2009 in aanmerking gebracht voor een loongerelateerde WGA-uitkering (werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten) op grond van de Wet WIA. Daarbij is de mate van arbeidsongeschiktheid van werkneemster vastgesteld op 100%. Bij besluit van 8 juli 2010 heeft het Uwv werkgever geïnformeerd dat, gelet op het feit dat werkgever eigenrisicodrager is voor de WGA, de uitkering aan werkneemster achteraf op werkgever wordt verhaald.

2.3

Bij besluit van 13 mei 2013 heeft het Uwv de loongerelateerde WGA-uitkering van werkneemster met ingang van 26 juni 2010 beëindigd en werkneemster met ingang van die datum in aanmerking gebracht voor een WGA-loonaanvullingsuitkering. Appellante 2 heeft bij brief van 10 juni 2013 tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Volgens haar zou werkneemster in aanmerking behoren te komen voor een IVA-uitkering (inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten). In een aanvullend bezwaarschrift van 25 juni 2013 heeft appellante 2 uiteengezet dat zij op grond van artikel 84, tweede lid, Wet WIA in combinatie met artikel 40, tweede lid, Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) rechtstreeks in haar belang wordt getroffen door het besluit van 13 mei 2013, zodat zij op grond van artikel 1:2 Awb is aan te merken als belanghebbende.

2.4

Bij besluit van 24 juli 2013 heeft het Uwv het bezwaar van appellante 2 niet-ontvankelijk verklaard. Volgens het Uwv kan appellante 2 niet als belanghebbende worden aangemerkt, omdat zij als garantsteller van de failliete eigenrisicodrager (werkgever) slechts een afgeleid belang heeft.

2.5

Op 22 december 2014 heeft de rechtbank Den Haag, ECLI:NL:RBDHA:2014:15840, het beroep van appellante 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat in dit geval de aan de werkneemster toegekende en uitbetaalde WGA-loonaanvullingsuitkering - gelet op het bepaalde in artikel 84, tweede lid, Wet WIA - als gevolg van het faillissement van de werkgever zal worden verhaald op de garantsteller. Nu appellante 2 de garantsteller van de failliete werkgever is, volgt de rechtbank appellante 2 in zoverre in haar betoog dat een besluit ten aanzien van de WIA-uitkering van een werknemer (mogelijk grote) financiële consequenties voor haar heeft. De rechtbank is echter van oordeel dat deze gevolgen voortvloeien uit de garantie van appellante 2 jegens het Uwv en het daarop gebaseerde verhaalsbesluit. Zowel de garantie waaruit de garantstelling voortvloeit als het faillissement op grond waarvan de garantie wordt ingeroepen, zijn privaatrechtelijk van aard en de privaatrechtelijke rechtsgang biedt volgens de rechtbank voldoende waarborgen de contractuele belangen van appellante 2 jegens het Uwv te beschermen. Ook de stelling van appellante 2 dat zij door het faillissement van werkgever in een financieel nadeliger positie is komen te verkeren, is niet gevolgd door de rechtbank. De rechtbank heeft in dit verband gewezen op artikel 2 van de voorwaarden behorende bij het garantiecontract, waarin is bepaald dat de WGA-eigenrisicoverzekering strekt tot het verlenen van schadevergoeding aan de eigenrisicodrager indien deze uit hoofde van het eigenrisicodragerschap gehouden is WGA-uitkeringen te betalen. Appellante 2 had toen de WGA-uitkering aan werkgever werd toegerekend op basis van artikel 2 van het garantiecontract meteen de uitkeringsbetaling aan de werkneemster voor haar rekening moeten nemen. Bezien in dit licht brengt het faillissement van de werkgever op grond waarvan artikel 84, tweede lid, Wet WIA van toepassing is, naar het oordeel van de rechtbank de facto geen wijziging in de positie van appellante 2 als financiële garantsteller. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de aanwezigheid van een tegengesteld belang niet per definitie leidt tot het aannemen van een rechtstreeks belang. In dit geval is de bron van de financiële verplichtingen van appellante 2 tot betaling van de WGA-loonaanvullingsuitkering uitsluitend gelegen in het garantiecontract tussen appellante 2 en de eigenrisicodrager. Tot slot is volgens de rechtbank van een parallel belang in dit geval geen sprake. Het belang van werkgever als eigenrisicodrager is gelegen in het beperken van de kosten als gevolg van het verhaal van aan werknemers toegekende uitkeringen. Het belang van appellante 2 bij het toekenningsbesluit betreft, gelet op het garantiecontract, het minder uitkeren van schade. Van een onlosmakelijk en rechtstreeks verband tussen die belangen is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.

2.6

Tegen deze uitspraak heeft appellante 2 hoger beroep ingesteld. Appellante 2 heeft benadrukt dat in dit geval werkgever vanwege zijn faillissement niet meer kan opkomen tegen het besluit. De curator van de stichting kon evenmin rechtsmiddelen aanwenden tegen het besluit, omdat de uitkomst van de procedure geen invloed heeft op de failliete boedel. Op grond van artikel 84, tweede lid, Wet WIA is - na het faillissement van werkgever - de betalingsverplichting voor appellante 2 ontstaan, zodat zij op die grond als belanghebbende moet worden aangemerkt. In tegenstelling tot wat de rechtbank heeft overwogen, is daarvoor geen separaat verhaalsbesluit van het Uwv vereist. Appellante 2 heeft benadrukt dat in eerste instantie de betalingsverplichting voortvloeide uit de verzekeringsovereenkomst tussen haar en werkgever, maar dat na het faillissement van werkgever de betalingsverplichting rechtstreeks voortvloeide uit artikel 84 Wet WIA. In dit verband is erop gewezen dat zij na het faillissement van werkgever geen verzekeringspremies meer ontving en de verzekering per die datum is beëindigd. Appellante 2 heeft uiteengezet dat een werkgever op grond van artikel 83 Wet WIA als eigenrisicodrager gehouden is de uitkering aan de werknemer te betalen en dat als de werkgever dat niet doet het Uwv de uitkering betaalt en vervolgens verhaalt op de werkgever. Artikel 84, tweede lid, Wet WIA bepaalt dat bij faillissement van de werkgever het Uwv de uitkering eveneens betaalt en deze verhaalt op de verzekeraar. In zoverre treedt appellante 2 in dezelfde positie als de werkgever. Appellante 2 heeft benadrukt dat zij een tegengesteld belang heeft aan degene aan wie het besluit is gericht. Daarnaast heeft appellante 2 een eigen belang en ook een groter belang dan de (failliete) werkgever, aangezien voor haar betalingsverplichtingen ontstaan naar aanleiding van het besluit, die na het faillissement van werkgever op grond van de wet rechtstreeks op haar kunnen worden verhaald. Volgens appellante 2 zal een civielrechtelijke procedure in dit geval haar belangen onvoldoende kunnen waarborgen, omdat zij een eventuele civiele procedure uitsluitend kan baseren op ‘onrechtmatige daad’. Deze toets is volgens appellante 2 veel zwaarder dan de toets die de bestuursrechter aanlegt. Bovendien is niet snel in te zien op grond waarvan het gebruik maken van een rechtmatig besluit onrechtmatig zou kunnen zijn.

2.7

Het Uwv heeft zich op het standpunt gesteld dat werkgever nog zelf had kunnen opkomen tegen het besluit, aangezien het faillissement nog niet was afgewikkeld. Het Uwv heeft benadrukt dat de belangen van de garantsteller niet identiek zijn aan die van de eigenrisicodrager, aangezien de garantsteller alleen hoeft te betalen als de eigenrisicodrager niet betaalt. Volgens het Uwv wordt het belang van de garantsteller alleen geraakt doordat er een specifieke (garantstellings)overeenkomst is met een specifieke andere belanghebbende (werkgever). Zonder die overeenkomst heeft het besluit over de uitkering geen effect op de garantsteller. In dit verband heeft het Uwv ook gesteld dat als er in de Wet WIA geen grondslag zou zijn opgenomen voor verhaal op de garantsteller, het Uwv de uitkering via privaatrechtelijke weg zou kunnen verhalen. Het belang van de garantsteller is dan ook niet andersoortig dan dat van de eigenrisicodrager. Volgens het Uwv heeft appellante 2 slechts een belang dat is afgeleid van het belang van werkgever. De omstandigheid dat bewust en vrijwillig een garantstellingsovereenkomst wordt aangegaan en aldus het risico wordt geaccepteerd, kan er volgens het Uwv niet toe leiden dat de garantsteller zichzelf daarmee tot belanghebbende kan verheffen. Het Uwv heeft er voorts op gewezen dat als appellante 2 als belanghebbende wordt aangemerkt een vierde partij, die geen band heeft met werkneemster, inzage in en invloed op het besluit over de uitkering krijgt. Dit is een belangrijke inbreuk op de privacy van werkneemster. Het Uwv heeft voorts betoogd dat werkgever met ingang van het faillissement geen eigenrisicodrager meer is op grond van artikel 40, tiende lid, Wfsv, maar dat wel de plicht tot betaling van de WGA-uitkering blijft bestaan. Dit betekent dat werkgever na faillissement zowel vanuit een premiebelang als vanuit de betalingsverplichting als eigenrisicodrager een reëel procesbelang heeft bij een toerekeningsbesluit. De garantsteller betaalt voor de werkgever omdat de garantsteller garant staat voor de verplichtingen die uit het zelf dragen van het risico voortvloeien (art. 40, tweede lid, Wfsv). Beide hebben volgens het Uwv dus een betalingsverplichting en zijn hoofdelijk aansprakelijk. Als de betalingsverplichting voor de eigenrisicodrager zou vervallen door het faillissement, dan zou de garantstelling ook niet kunnen worden ingeroepen omdat er dan geen verplichtingen meer zijn voor de eigenrisicodrager.

2.8

Voor de beoordeling zijn de volgende wettelijke bepalingen, zoals die golden ten tijde hier in geding, van belang.