Bovenforfaitaire proceskostenveroordeling, Bijzondere omstandigheden, Hardnekkige houding, Integrale vergoeding van kosten van rechtsbijstand

Samenvatting

Het uitgangspunt van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) is dat een forfaitaire vergoeding wordt toegekend. In art. 2 lid 3 Bpb is neergelegd dat hiervan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. De toelichting bij het Bpb vermeldt hierover dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding – zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten – kan verhogen of verlagen.

Wil naar het oordeel van de Raad sprake zijn van bijzondere omstandigheden, dan zal een betrokkene, als gevolg van de werkwijze van een bestuursorgaan, uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken. Bij de beoordeling of daarvan sprake is, dient ook betekenis te worden toegekend aan de vraag of betrokkene de kosten redelijkerwijs heeft moeten maken.

In dit geval is tot het nadere rapport van 3 april 2020 van Peterse geen sprake van een uitzonderlijk geval waarin zich bijzondere omstandigheden voordoen. Niet is gebleken van ernstig onzorgvuldig handelen van het UWV of van een hardnekkige houding van het UWV waardoor appellante ter bestrijding van het standpunt van het UWV in een positie is gebracht dat zij uitzonderlijk hoge kosten heeft moeten maken. Anders dan appellante heeft gesteld levert het gegeven dat een besluit ten onrechte is genomen op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op.

Ook het al dan niet inschakelen van een deskundige door een bestuursrechter is dat niet. Dat er volgens appellante in de door haar ingebrachte medische informatie en rapporten al aanwijzingen waren te vinden dat de FML, in ieder geval op het punt van vervoer, had moeten worden aangepast, ziet op de twijfel die een betrokkene kan zaaien over de rapporten van de verzekeringsartsen en is (mede) aanleiding geweest om een deskundige te benoemen. Maar dit levert in medische geschillen als de onderhavige evenmin een bijzondere omstandigheid op.

De werkwijze en besluitvorming van het UWV dwongen appellante niet tot het inroepen van rechtsbijstand waarmee een meer dan normale tijdsbesteding was gemoeid.

Dat geldt in beginsel eveneens voor de stelling van appellante dat zij als gevolg van de nabetaling van het UWV niet meer in aanmerking komt voor gefinancierde rechtsbijstand.

Vanaf het rapport van 3 april 2020 van Peterse is wel sprake van een uitzonderlijk geval waarin zich bijzondere omstandigheden voordoen. In dat rapport heeft Peterse een nadere toelichting gegeven op de door deskundige verzekeringsarts Van Heugten aangenomen beperking op vervoer. Waar Van Heugten was uitgegaan van een beperkende toelichting in die zin dat appellante aangewezen was op taxivervoer, heeft Peterse toegelicht dat appellante in staat was met een taxi te reizen, maar alleen over niet al te lange afstanden, later desgevraagd nader gepreciseerd als een rit van maximaal 15 minuten. Het UWV heeft de nadere toelichting van Peterse echter uitdrukkelijk niet willen volgen en heeft in een aantal brieven en ter zitting van de Raad van 9 februari 2022 hardnekkig vastgehouden aan het standpunt dat geen verdergaande toelichting op vervoer moet worden aangenomen dan Van Heugten had geadviseerd.

Het UWV heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat het tot de specifieke deskundigheid van de verzekeringsarts behoort om de medische situatie van de betrokkene te herleiden naar arbeidsbeperkingen en de Raad verzocht de nadere toelichting van Peterse voor te leggen aan Van Heugten.

Het UWV heeft daarmee miskend dat een psychiater zich binnen zijn vakgebied wel degelijk kan uitlaten over de beperkingen die de betrokkene ondervindt als gevolg van de door hem vastgestelde aandoening. Van een meer complexe vertaalslag naar beperkingen in arbeid die uitsluitend door een verzekeringsarts zou kunnen worden gemaakt was hier geen sprake.

Peterse heeft vanuit zijn expertise als psychiater toegelicht dat ook vervoer per taxi voor appellante zou leiden tot spanning en dat deze spanning te veel zou oplopen als die langere tijd zou duren. Er was daarom geen reden om Peterse niet te volgen of zijn nadere toelichting eerst voor te leggen aan Van Heugten.

Het UWV heeft door zijn hardnekkige houding appellante nodeloos in een positie gebracht waarin zij ter bestrijding van het standpunt van het UWV aanzienlijke proceskosten heeft moeten maken. Daarmee is sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 2 lid 3 Bbp, die aanleiding geven om appellante vanaf 3 april 2020 een hogere proceskostenvergoeding toe te kennen dan de forfaitaire vergoeding zoals neergelegd in art. 2 lid 1 Bbp.

De door appellante gemaakte kosten voor rechtsbijstand, gemoeid met het reageren op het nadere rapport van Peterse tot en met de zitting van 7 februari 2024 die op grond van art. 2 lid 3 Bbp vergoed dienen te worden bedragen, afgaande op de door het UWV niet betwiste declaraties van de rechtshulpverlener, € 10.485,=. Appellante heeft deze kosten redelijkerwijs moeten maken en deze kosten komen voor volledige vergoeding in aanmerking.

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2024/171 en heeft ook betrekking op USZ 2024/173

Hakken in het zand kost geld: hoe de CRvB hardnekkig vasthouden aan het eigen gelijk afstraft

1. Na 8 jaar en vier maanden procederen, waarvan 7 jaar en drie maanden (en drie zittingen) bij de CRvB, gaat het UWV naar huis met een proceskostenveroordeling van € 17.752,35 aan de broek, waarvan € 10.485,= bovenforfaitair. Waar ging het mis?

2. Binnen de rechtspraak bestaat al lange tijd een grote irritatie over de wijze waarop verzekeringsartsen van het UWV vasthouden aan het eigen gelijk als een door de rechter ingeschakelde deskundige tot een ander oordeel komt dan de verzekeringsarts zelf. In de hier opgenomen uitspraak is die irritatie ook duidelijk te lezen:

“Het Uwv heeft de nadere toelichting van Peterse echter uitdrukkelijk niet willen volgen en heeft in een aantal brieven en ter zitting van de Raad van 9 februari 2022 hardnekkig vastgehouden aan het standpunt dat geen verdergaande toelichting op vervoer moet worden aangenomen dan Van Heugten had geadviseerd (r.o. 5.4.2, cursivering EvdB)”.

3. Voor zover ik weet (maar ik kan natuurlijk best iets hebben gemist), is dit de eerste keer dat de CRvB consequenties verbindt aan deze halsstarrige houding van het UWV en wel door toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid van art. 2 lid 3 Bpb en een bovenforfaitaire proceskostenvergoeding toe te kennen.

4. Maar eerst iets over de bovenforfaitaire proceskostenvergoeding in het algemeen.

De bovenforfaitaire proceskostenvergoeding

5. Op grond van art. 8:75 Awb is de bestuursrechter bevoegd een bestuursorgaan te veroordelen in de proceskosten. Voor de bepaling van de hoogte van die proceskosten is in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voorzien in een forfaitair systeem. In art. 2 lid 3 Bpb is bepaald dat in bijzondere omstandigheden daarvan kan worden afgeweken. In de toelichting bij het Bpb wordt hierover vermeld dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat daarom de rechter in bijzondere omstandigheden – zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten – kan verhogen of verlagen (Stb. 1993, 763, p. 10).

6. Het is vaste rechtspraak dat, wil sprake zijn van bijzondere omstandigheden, een betrokkene – als gevolg van de werkwijze van het bestuursorgaan – uitzonderlijk hoge kosten zal hebben moeten maken en dat bij de beoordeling of daarvan sprake is, ook betrokken moet worden of betrokkene die kosten redelijkerwijs heeft moeten maken (r.o. 5.3 met verwijzing naar CRvB 17 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD0245; zie ook CRvB 10 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4672; CRvB 15 mei 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1626, USZ 2019/179; CRvB 5 september 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2924; en CRvB 31 oktober 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3423, USZ 2020/27, m.nt. E. van den Bogaard).

7. In CRvB 17 april 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD0245, oordeelde de CRvB dat weliswaar niet kon worden ontkomen aan de conclusie dat betrokkene onnodig in de positie is gebracht dat zij beroep moest instellen, maar dat daarmee nog niet is gegeven dat er sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 2 lid 3 Bpb. Wil daarvan sprake kunnen zijn dan zal betrokkene, als gevolg van de werkwijze van appellant, ook uitzonderlijk hoge kosten hebben moeten maken. De werkwijze en besluitvorming van appellant hadden betrokkene echter niet gedwongen tot het inroepen van rechtshulp waarmee een meer dan normale tijdsbesteding was gemoeid.

8. In CRvB 10 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4672, oordeelde de CRvB dat wel sprake was van bijzondere omstandigheden, omdat de minister door zijn hardnekkige houding appellant nodeloos in een positie had gebracht, waarin deze ter bestrijding van het standpunt van de minister opnieuw aanzienlijke proceskosten heeft moeten maken.

Interessant is de toevoeging dat, “(n)u de Raad niet is gebleken dat appellant deze kosten redelijkerwijs niet had behoeven te maken, (...) deze kosten voor volledige vergoeding in aanmerking (komen) (cursivering EvdB)”. Uit die toevoeging kan immers worden afgeleid dat het uitgangspunt is dat die kosten wel redelijkerwijs zijn gemaakt en dat de stelplicht en bewijslast voor het tegendeel bij het bestuursorgaan ligt.

9. In CRvB 15 mei 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1626, USZ 2019/179, oordeelde de CRvB dat geen sprake was van bijzondere omstandigheden waarin appellante door de werkwijze van het UWV uitzonderlijk hoge kosten heeft moeten maken. Dat de toerekenings- en verhaalsbesluiten ten onrechte waren genomen, was op zichzelf geen bijzondere omstandigheid, net zomin als het met het bestreden besluit gemoeide bedrag (iets dat de CRvB herhaalt in r.o. 4.4 van zijn elders in deze aflevering opgenomen uitspraak van 10 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:919, USZ 2024/173).

Verder was appellante niet wegens gebrekkige informatieverstrekking door het UWV met uitzonderlijk hoge kosten geconfronteerd voor het verzamelen van benodigd feitenmateriaal, terwijl met de informatievergaring bij de Belastingdienst geen uitzonderlijk hoge kosten gemoeid zijn geweest. Ook had appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van nodeloos lang wachten van het UWV uitzonderlijk hoge kosten had moeten maken of dat het UWV bij het nemen van de aangevochten besluiten bewust onzorgvuldig had gehandeld of tegen beter weten in onrechtmatige besluiten had genomen en gehandhaafd, terwijl het zich van de onjuistheid bewust was.

10. In CRvB 5 september 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2924, oordeelde de CRvB dat niet was gebleken van ernstig onzorgvuldig handelen van het UWV of van een hardnekkige houding van het UWV waardoor appellante ter bestrijding van het standpunt van het UWV in een positie was gebracht dat zij aanzienlijke proceskosten heeft moeten maken. Het had weliswaar elf maanden geduurd voordat het UWV na het rapport van de deskundige het nieuwe besluit had genomen, maar ook als het UWV het tegemoetkomende besluit kort na het rapport van de deskundige in 2016 zou hebben genomen, zou door de nabetaling de resultaatgrens die de Raad voor Rechtsbijstand hanteert, zijn overschreden (met als gevolg dat de toevoeging met terugwerkende kracht werd ingetrokken en appellante de kosten van rechtsbijstand zelf moest betalen).

De CRvB voegde daar nog aan toe dat het weliswaar te betreuren was dat de uitkering pas na zo een lange duur was toegekend, maar dat het niet zozeer de werkwijze en de besluitvorming van het UWV waren geweest die tot een meer dan normale tijdsbesteding hadden genoopt, maar meer de begeleidingsbehoefte en de psychische problematiek van appellante. Dat de bijzondere omstandigheden als bedoeld in art. 2 lid 3 Bpb primair moeten worden gezocht in de werkwijze, besluitvorming en proceshouding van het bestuursorgaan, ligt voor de hand. Maar waarom deze niet tevens kunnen zijn gelegen in de bijzondere omstandigheden van de burger, ontgaat mij en wordt door de CRvB ook niet toegelicht. Zeker als het bestuursorgaan met die bijzondere omstandigheden bekend is, mag worden verwacht dat hij bij het bepalen van zijn werkwijze en proceshouding met die omstandigheden rekening houdt (in deze zaak ging het om het al dan niet toekennen van een Wajong-uitkering aan een jonggehandicapte met autisme en een conversiestoornis, zodat het UWV met die omstandigheden zeer goed bekend was).

11. In CRvB 31 oktober 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3423, USZ 2020/27, m.nt. E. van den Bogaard, overwoog de CRvB dat het feit dat de verstoorde verhouding weliswaar voor 80% aan het college was te wijten, niet met zich meebrengt dat een integrale vergoeding van de proceskosten zou moeten worden toegekend, aangezien het financiële nadeel dat betrokkene heeft geleden, tot uitdrukking wordt gebracht in de hoogte van de ontslagvergoeding en een integrale vergoeding van proceskosten beperkt is tot uitzonderlijke situaties.

Criteria voor een bovenforfaitaire proceskostenvergoeding

12. Uit deze rechtspraak volgt dat in de eerste plaats sprake moet zijn van uitzonderlijke hoge kosten. Die kosten kunnen zijn gelegen in het verzamelen van bewijsmateriaal en in de kosten van rechtsbijstand, maar uitsluitend voor zover die kosten van bewijsgaring (aanzienlijk) hoger zijn dan in vergelijkbare zaken gebruikelijk is, en voor zover met de rechtsbijstand een meer dan normale tijdsbesteding is gemoeid.

13. Dat de kosten uitzonderlijk hoog zijn (geworden) moet het gevolg zijn van de werkwijze en proceshouding van het bestuursorgaan. Dat kan het geval zijn als sprake is van:

14. Wat uitdrukkelijk geen bijzondere omstandigheid is, is dat het besluit – achteraf bezien – onjuist is. Dat zal niemand verbazen, want de juistheid van het besluit is nu juist waar de procedure over gaat. Dat een besluit achteraf bezien onjuist is, is daarom – in elk geval procesrechtelijk – eigenlijk heel gewoon.

15. En ook de persoonlijke omstandigheden van de rechtzoekende spelen geen rol, zij het dat naar mijn idee daar wel wat op af te dingen valt (zie punt 10 hiervoor).

16. Het moge duidelijk zijn dat tussen deze criteria de nodige overlap bestaat. Zo is het creëren van de noodzaak om beroep in te stellen (criterium c) een vorm van onzorgvuldig handelen (criterium b) en kan een hardnekkige proceshouding (criterium f) het gevolg zijn van het tegen beter weten in handhaven van een onrechtmatig besluit (criterium e).

17. De hier besproken uitspraak is zowel een voorbeeld van criterium f als een variant van criterium e. Primair is sprake van een hardnekkige proceshouding die bestaat uit het niet willen volgen van de door de rechter ingeschakelde deskundige en niet zozeer van het bewust handhaven van een onjuist besluit (het UWV meent immers dat als het oordeel van de deskundige niet wordt overgenomen, het besluit wel juist is). Maar omdat, zoals blijkt uit punt 24-26, het oordeel van de deskundige tot gevolg heeft dat de arbeidskundige grondslag onder het bestreden besluit niet kan worden gehandhaafd, leidt het niet volgen van de deskundige tot het handhaven van een besluit waarvan het UWV heel goed weet dat de CRvB dit niet in stand zal laten. Daardoor is het niet volgen van de deskundige niet alleen een hardnekkige proceshouding, maar ook een variant van het bewust handhaven van een onjuist besluit.

De deskundige van de rechter heeft altijd gelijk

18. Zoals ik hiervoor al in punt 2 heb aangegeven, bestaat binnen de rechtspraak al lange tijd irritatie over de wijze waarop verzekeringsartsen – na een andersluidend oordeel van een door de rechter ingeschakelde deskundige – vasthouden aan het eigen gelijk.

19. Maar zoals ook het UWV weet, is het vaste rechtspraak dat

“De bestuursrechter het oordeel van een onafhankelijke, door hem ingeschakelde deskundige volgt als de motivering van deze deskundige hem overtuigend voorkomt. Voor een overtuigende motivering is vereist dat het deskundigenrapport blijk geeft van een zorgvuldig onderzoek en inzichtelijk en consistent is. Dat het rapport afwijkt van de opvatting van een andere, door één van de partijen geraadpleegde, deskundige is als zodanig niet voldoende om tot een ander oordeel te komen (cursivering EvdB)” (CRvB 26 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4067).

Of zoals de CRvB het 18 jaar geleden in zijn uitspraak van 21 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY5328, USZ 2006/254, formuleerde:

“De bestuursrechter kan het zorgvuldig tot stand gekomen, gemotiveerde en concludente oordeel van de door hem ingeschakelde deskundige in beginsel volgen, mits de deskundige zijn bevindingen en conclusies, ook na confrontatie met het andersluidend oordeel van de bezwaarverzekeringsarts, op inzichtelijke wijze en naar behoren heeft gemotiveerd (cursivering EvdB)”.

En 25 jaar geleden in zijn uitspraak van 21 september 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:AG8494, USZ 1999/298:

“In ‘s Raads vaste jurisprudentie ligt besloten dat de Raad het oordeel van een onafhankelijke door de bestuursrechter ingeschakelde deskundige in beginsel pleegt te volgen, tenzij zich de bijzondere omstandigheid voordoet dat uit de reactie van die deskundige op een andersluidend oordeel van een door een partij ingeschakelde deskundige moet worden afgeleid dat de door de rechter ingeschakelde deskundige zijn eigen oordeel niet serieus heeft heroverwogen (cursivering EvdB)”.

Dilemma’s voor verzekeringsarts en UWV

20. Deze vaste rechtspraak stelt zowel de verzekeringsarts als het UWV voor een dilemma:

Als de verzekeringsarts het niet eens is met de door de rechter geraadpleegde deskundige, mag hij dan vasthouden aan zijn eigen standpunt of moet hij zich gewonnen geven?

En als de verzekeringsarts vasthoudt aan zijn eigen standpunt, mag het UWV dat standpunt dan overnemen of moet het UWV – in afwijking van het standpunt van zijn verzekeringsarts – zich aansluiten bij het standpunt van de deskundige?

Dilemma verzekeringsarts

21. Op zich mag een verzekeringsarts natuurlijk best een andere mening hebben dan een door de rechter geraadpleegde deskundige. Maar net als dit van de deskundige wordt verwacht, mag ook van de verzekeringsarts worden verwacht dat hij, geconfronteerd met het andersluidend oordeel van die deskundige, zijn eigen oordeel serieus heroverweegt. En daar gaat het in de praktijk vaak mis. Zo ook in deze zaak.

22. Naar aanleiding van de rapporten van de door de CRvB geraadpleegde psychiater van 27 mei 2019 en verzekeringsarts van 19 juli 2019 heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep de FML aangepast, waarna discussie is ontstaan over de precieze invulling van de beperking op vervoer. De door de CRvB geraadpleegde verzekeringsarts had daarover aangegeven dat appellante is aangewezen op taxivervoer.

23. In zijn aanvullende rapportage van 3 april 2020 gaf de ook door de CRvB geraadpleegde psychiater daarop als toelichting dat “appellante in staat was met een taxi te reizen, maar alleen over niet al te lange afstanden, later desgevraagd (naar ik aanneem in zijn rapportage van 4 oktober 2021, EvdB) nader gepreciseerd als een rit van maximaal 15 minuten” (r.o. 5.4.2, cursivering EvdB).

Gevolgen voor functieduiding

24. Omdat het CBBS geen informatie bevat over de vestigingsplaats van de daarin opgenomen functies, moge duidelijk zijn dat een beperking van de reisafstand tot “niet al te lange afstanden” c.q. de beperking van de reisduur tot maximaal 15 minuten tot gevolg heeft dat er geen functies kunnen worden geduid. Door het ontbreken van gegevens over de vestigingsplaats kan immers niet worden beoordeeld of appellante die over een “niet al te lange afstand” c.q. met een taxirit van maximaal 15 minuten kan bereiken.

25. De verzekeringsarts bezwaar en beroep weigert de door de psychiater aangegeven aanvulling over te nemen en houdt vast aan de beperking dat appellante is aangewezen op taxivervoer zonder beperking van afstand of reisduur.

26. De vraag is of hij dit puur op medische gronden doet of dat hij de consequentie voor de functieduiding niet wil accepteren. Dat is uit de uitspraak echter niet af te leiden. Maar mijn ervaring is dat het zeker niet is uitgesloten dát de gevolgen voor de functieduiding daarbij een rol hebben gespeeld: soms blijkt met zoveel woorden uit een dossier dat overleg tussen arbeidsdeskundige en verzekeringsarts heeft geleid tot aanpassing van de FML; en soms ontstaat een vermoeden daarvan doordat de datum van de FML afwijkt van die van het daaraan ten grondslag liggende medisch onderzoeksverslag en gelijk is aan de datum van raadpleging van het CBBS.

Verlenging procedure

27. Ik ga ervan uit dat verzekeringsartsen – en zeker verzekeringsartsen bezwaar en beroep – bekend zijn met de hiervoor in punt 18 weergegeven vaste rechtspraak en zich ervan bewust zijn dat ook als zij zich daartegen verzetten, de rechter zijn eigen deskundige zal volgen en dat het vasthouden aan het eigen gelijk alleen maar leidt tot verlenging van de procedure. Dat is iets waarvan zij zich in het standpunt dat zij uiteindelijk in de procedure innemen, wat meer rekenschap zouden mogen geven.

Geen exacte wetenschap

28. Daarnaast mogen verzekeringsartsen zich er wat meer bewust van zijn dat het vaststellen van beperkingen geen exacte wetenschap is, maar in wezen niet meer dan een (beredeneerde) inschatting. Dat zij die inschatting naar beste kunnen maken, laat onverlet dat het wel een inschatting is en dat een andere arts tot een andere inschatting kan komen.

29. En als die andere arts tot een andere inschatting komt, betekent dat niet meteen dat jouw inschatting ‘dus’ fout is en ook niet dat je je met hand en tand tegen die andere inschatting moet verzetten: als die andere arts een gemotiveerde reactie geeft op jouw commentaar, maar niet tot een andere visie komt, accepteer dan dat ook die andere visie mogelijk is (“Oké, zo kun je er ook over denken”) en accepteer ook dat (bijvoorbeeld) een psychiater als specialist op zijn vakgebied meer kennis van en ervaring met psychiatrische stoornissen en de gevolgen daarvan heeft, en dat je daarmee je eigen kennis kunt verrijken (“Weer wat geleerd”).

30. Anders gezegd: met de hakken óp het zand loop je verder dan met de hakken ín het zand.

Dilemma UWV

31. Wat is nu de positie van (de behandelend jurist van) het UWV als bestuursorgaan? Als de verzekeringsarts bezwaar en beroep zich, eventueel in tweede instantie, conformeert aan het oordeel van de deskundige, dan is er voor de behandelend jurist niet zoveel aan de hand. Maar dat is anders als de verzekeringsarts vasthoudt aan zijn eigen gelijk, terwijl de jurist weet dat hij het daarmee bij de rechter niet gaat redden. Moet hij dan vasthouden aan het bestreden besluit of moet, mag en kan hij dan de verzekeringsarts passeren?

Laat een andere verzekeringsarts het deskundigenrapport vertalen in tweede FML

32. In mijn optiek zou de behandelend jurist in zo’n situatie moeten beginnen met een andere verzekeringsarts de opdracht te geven om een tweede FML te maken waarin alle door de deskundige aangegeven beperkingen zijn verwerkt.

33. Door die opdracht aan een andere verzekeringsarts te geven, wordt voorkomen dat de verzekeringsarts die het niet eens met de deskundige, in een spagaat wordt gedwongen door iets te doen wat hij helemaal niet wil.

34. Een interessante vraag daarbij is of die andere verzekeringsarts dan de beschikking moet krijgen over het gehele procesdossier of alleen over het rapport van de deskundige. Het doel van de opdracht is immers het vertalen van de bevindingen van de deskundige in de termen van de FML. De vraag is of het noodzakelijk is daarvoor over het gehele dossier te beschikken.

35. Het zou interessant zijn als het UWV hiermee eens zou experimenteren: laat een verzekeringsarts een FML opstellen op basis van alleen een deskundigenrapport en een andere verzekeringsarts op basis van het gehele dossier. Als dat leidt tot verschillende uitkomsten, waarin zitten die verschillen dan en hoe kunnen die verschillen worden verklaard? Zou de eerste verzekeringsarts de FML anders hebben opgesteld als hij niet alleen over het deskundigenrapport had beschikt, maar ook over de rest van het dossier?

Doe een tweede functieduiding

36. Laat vervolgens een arbeidsdeskundige op basis van die tweede FML een tweede functieduiding doen. Op die manier wordt duidelijk of het standpunt van de deskundige gevolgen heeft voor de functieduiding en, zo ja, welke.

37. In de meeste gevallen zal bij zo’n tweede functieduiding blijken dat niet alle in de procedure bestreden functies kunnen worden gehandhaafd. Bijvoorbeeld omdat de deskundige van oordeel is dat er een urenbeperking moet worden aangenomen, terwijl de geduide functies fulltime zijn. Maar het is ook mogelijk dat er van de geduide functies wel voldoende overblijven om een schatting op te baseren, zij het met een andere verdiencapaciteit als uitkomst. En evenzeer is het mogelijk dat binnen de geduide SBC-codes andere functies (of bij een urenbeperking: deeltijdvarianten van dezelfde functies) kunnen worden bijgeduid, waardoor opnieuw een toereikende arbeidskundige grondslag ontstaat. Als dat het geval is, kan dat maar beter direct duidelijk worden.

38. Op deze manier ontstaan voor de behandelend jurist twee handelingsalternatieven.

Handelingsalternatief 1: de jurist wast zijn handen in onschuld

39. Hij kan ervoor kiezen om het bestreden besluit te handhaven, met als motivering dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep geen reden ziet het oordeel van de deskundige over te nemen.

Dat doet hij dan tegen beter weten in, want hij weet dat de rechter zijn eigen deskundige zal volgen en het besluit zal vernietigen. Maar door de verantwoordelijkheid voor die uitkomst bij de verzekeringsarts te leggen, kan hij wel zeggen dat dat niet zijn schuld is (“Beste rechter, ik weet wel dat u uw deskundige gaat volgen, maar de verzekeringsarts wil niet en dus kan ik niet anders dan vasthouden aan het besluit waarvan ik weet dat u dat gaat vernietigen”).

40. In dit scenario doet hij er wel verstandig aan om ook de in punt 32 bedoelde tweede FML en tweede functieduiding over te leggen (“Maar als wij de deskundige wel zouden volgen, dan zou dat leiden tot...”).

Dan is voor alle partijen direct duidelijk wat de gevolgen zullen zijn als de rechter de deskundige wel volgt. En het zou de rechter de mogelijkheid bieden om tot een finale afdoening van het geschil te komen door in zijn uitspraak het bestreden besluit te herzien op basis van de mate van arbeidsongeschiktheid zoals die op grond van het deskundigenrapport dient te worden vastgesteld.

Handelingsalternatief 2: de jurist als dominus litis

41. Maar hij kan er ook voor kiezen om het oordeel van de rechter niet af te wachten en – op basis van de op grond van de tweede FML en tweede functieduiding vastgestelde mate van arbeidsongeschiktheid – een gewijzigd besluit te nemen en dat als standpunt van het UWV aan de rechter voor te leggen.

Het beroep wordt dan met toepassing van art. 6:19 Awb voortgezet tegen het gewijzigde besluit.

De dominus litis zit niet op de stoel van de arts

42. In beide gevallen wordt de uitkomst bepaald door het deskundigenrapport. Maar in het tweede scenario neemt de jurist de verantwoordelijkheid voor het standpunt en de proceshouding van het UWV en verschuilt hij zich niet achter de verzekeringsarts. Maar gaat hij als jurist dan niet zitten op de stoel van de arts? Nee.

43. In de eerste plaats niet, omdat dit volgt uit de formele positie van de verzekeringsarts en de jurist: de verzekeringsarts adviseert over de medische aspecten, maar het beslissingsmandaat ligt bij de jurist. En bij het nemen van een besluit mag worden afgeweken van een advies, zij het dat zo’n afwijking moet worden gemotiveerd.

44. Die motivering is dan gelegen in:

45. De jurist stelt dus geen eigen medisch oordeel in de plaats van dat van de verzekeringsarts, maar baseert zich op de door een (andere) verzekeringsarts gemaakte vertaling van het oordeel van de deskundige in de FML en de gevolgen daarvan voor de functieduiding.

Vasthouden aan het eigen gelijk is niet meer vrijblijvend

46. Voor de goede orde: uit de uitspraak van de CRvB volgt niet dat de verzekeringsarts zich maar voetstoots bij het oordeel van de deskundige moet neerleggen. Het staat hem nog steeds vrij om diens bevindingen te betwisten, zij het dat hij dat wel op inhoudelijke gronden moet doen.

47. Dat het, zoals het UWV heeft betoogd, tot de specifieke deskundigheid van de verzekeringsarts behoort om de medische situatie van de betrokkene te herleiden naar arbeidsbeperkingen, laat onverlet dat een curatief specialist zich binnen zijn vakgebied wel degelijk kan uitlaten over de beperkingen die de betrokkene ondervindt als gevolg van de door hem vastgestelde aandoening. Om het UWV te parafraseren: dat behoort tot de specifieke deskundigheid van die specialist (waarmee de ‘specifieke deskundigheid van de verzekeringsarts’ zich laat herkennen als autoriteitsdrogreden).

48. Als vervolgens de deskundige, na confrontatie met de bedenkingen van de verzekeringsarts, zijn standpunt gemotiveerd handhaaft, dan verandert dat en gaat vasthouden aan het eigen gelijk financiële gevolgen hebben: uit r.o. 5.4.2 blijkt zonneklaar dat de CRvB van oordeel is dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep na de reactie van de psychiater van 3 april 2020 zich bij diens oordeel had moeten neerleggen (het is immers vanaf dát moment dat het UWV de volledige kosten van rechtsbijstand moet vergoeden).

Nieuwe lijn of eendagsvlieg?

49. De grote vraag is nu of de CRvB met deze uitspraak een nieuwe lijn heeft ingezet of dat de omstandigheden van het geval zo bijzonder zijn dat deze uitspraak moet worden gezien als eendagsvlieg.

50. Inhoudelijk is er niet zoveel bijzonders met de zaak aan de hand: de WIA-aanvraag wordt afgewezen en het bezwaar en beroep ongegrond verklaard, waarna de CRvB een deskundige raadpleegt en er alsnog een uitkering wordt toegekend. Ik heb er een kast vol mee.

51. Maar de procedure heeft wel een bijzonder verloop gehad: het primaire besluit dateert van 2 oktober 2015 en de bestreden uitspraak van de rechtbank van 13 december 2016. De procedure bij de CRvB heeft dus maar liefst 7 jaar en 3 maanden geduurd en in die 7 jaar zijn er 4 deskundigenrapportages uitgebracht en 3 zittingen gehouden.

52. De eerste zitting was op 16 januari 2019 en heeft geleid tot het deskundigenonderzoek met rapportages van 19 en 23 juli 2019 en een gewijzigd besluit op bezwaar van 23 december 2019; tot zover niets bijzonders. Er zijn echter twee aanvullende deskundigenrapportages van 3 april 2020 en 4 oktober 2021 en een tweede zitting op 9 februari 2022 voor nodig geweest om het UWV ertoe te brengen de bevindingen van de deskundige te accepteren en uiteindelijk op 30 januari 2023 een derde besluit op bezwaar te nemen. Dat laatste besluit is op de zitting van 7 februari 2024 besproken en uiteindelijk in stand gebleven; ook dat is niet bijzonder.

53. Het bijzondere zit dus in de 3 jaar en een extra zitting die ervoor nodig zijn geweest om het UWV over de streep te trekken. Maar zijn die 3 jaar en – vooral – de “hardnekkige houding” van het UWV nu zo bijzonder dat van een eendagsvlieg moet worden gesproken? Stellig niet!

54. Het extra tijdverloop heeft geen invloed op de door het UWV te vergoeden proceskosten, maar leidt tot een (hogere) schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn (door de CRvB overigens geheel ten laste van de Staat gebracht, terwijl er best wat voor te zeggen is om de 3 jaar die het UWV hardnekkig heeft vastgehouden aan een niet te handhaven standpunt, aan het UWV toe te rekenen).

55. En ook het hardnekkig vasthouden aan het eigen gelijk is niet bijzonder. Dat is immers precies waarover, zoals ik hiervoor in punt 2 heb aangegeven, in de rechtspraak al zolang zoveel irritatie bestaat. Maar die irritatie is kennelijk zo hoog opgelopen dat de CRvB daar nu – in meervoudige samenstelling – consequenties aan verbindt.

56. Tegen die achtergrond zie ik in deze uitspraak geen eendagsvlieg, maar een nieuwe lijn die tot doel heeft het procedeergedrag van het UWV te beïnvloeden. Dat kon eigenlijk ook niet uitblijven en is een goede zaak.

57. De wijze waarop de CRvB dit doet, is bovendien genuanceerd: zoals ik hiervoor in punt 46-48 heb uiteengezet, hoeft het UWV niet direct bakzeil te halen en staat het de verzekeringsarts vrij om gemotiveerd commentaar te geven op de bevindingen van de deskundige. Dat verandert pas als de deskundige, na confrontatie met dat commentaar, zijn standpunt gemotiveerd handhaaft.

58. Hoe dan ook: het UWV is gewaarschuwd!

Verzekeringsartsen zijn net advocaten

59. Nu realiseer ik mij natuurlijk best dat de juristen van het UWV met het probleem zitten dat verzekeringsartsen net zo eigenwijs zijn als advocaten: die weten het ook altijd beter. Maar net zoals advocaten soms moeten accepteren dat de rechter er anders over denkt, en aan hun cliënt moeten uitleggen dat het geen zin heeft daarover door te procederen, moeten ook verzekeringsartsen accepteren dat een deskundige er anders over kan denken en dat doorprocederen dan geen zin heeft.

60. Met de in punt 32-44 uiteengezette werkwijze hoop ik de juristen van het UWV een handvat te bieden om de dominus litis te worden die zij eigenlijk (behoren te) zijn.

E. van den Bogaard

Ed van den Bogaard is advocaat bij Westhoff Advocaten te Amsterdam, voorzitter van de Adviescommissie bestuursrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten en bestuurslid van de Specialisatievereniging Sociaal Zekerheidsrechtadvocaten SSZ