Verruiming dringende reden bij herziening en terugvordering

Samenvatting

Tussenuitspraak na de conclusie van A-G De Bock (ECLI:NL:CRVB:2023:2086). De Raad legt het begrip dringende reden voortaan ruimer uit, waarbij betekenis toekomt aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Niet alleen moet rekening worden gehouden met de gevolgen van de herziening en terugvordering, maar ook met de oorzaak daarvan. Hierbij kan gedacht worden aan eigen fouten van het UWV die aan een herziening of terugvordering ten grondslag liggen of aan (te) trage besluitvorming. De wetsgeschiedenis bevat geen beletsel voor de nieuwe uitleg en de Raad wijst hierbij op de gewijzigde maatschappelijke inzichten. Bij de beoordeling van de dringende reden zal het UWV zich ook rekenschap moeten geven van de gevolgen die de herziening en terugvordering voor de betrokkene hebben. Het UWV is verplicht een belangenafweging te maken waarvan de uitkomst niet onevenredig mag zijn. Uitgangspunt hierbij is een intensieve toetsing door de bestuursrechter. Anders dan voorheen worden de Beleidsregels aangemerkt als binnenwettelijk beleid.

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2024/176

1. De hier opgenomen (tussen)uitspraak vormt een belangrijke stap in de evolutie van het bestuursrecht richting meer op de burger gerichte besluitvorming en rechtspraak, maar er blijft wat ons betreft ruimte voor verdere verfijning, met name wat betreft de integratie van het concept ‘doenvermogen’ uit het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid met de titel ‘Weten is nog geen doen’ (WRR-rapport). In dit rapport wordt benadrukt dat de overheid realistische verwachtingen moet hebben over wat individuen kunnen begrijpen en waarop ze adequaat kunnen reageren, vooral onder druk of in stressvolle situaties. Wij vinden deze uitspraak een mooi voorbeeld met het oog op de ontwikkeling naar (meer) responsief bestuursrecht, maar vragen ons wel af of bij het bepalen van het ‘eigen aandeel van de betrokkene’ voldoende rekening wordt gehouden met het ‘doenvermogen’ van mensen. Wat ons betreft zou dit expliciet in aanmerking moeten worden genomen in een uitspraak die recht wil doen aan de gewijzigde maatschappelijke opvattingen.

2. In de zaak die heeft geleid tot de hier opgenomen (tussen)uitspraak heeft het UWV vastgesteld dat appellant te veel Wajong-uitkering heeft ontvangen doordat hij tegelijkertijd studiefinanciering kreeg. De rechtbank (ECLI:NL:RBOVE:2021:2369) stelde dat het voor appellant duidelijk had moeten zijn dat hij te veel uitkering ontving, gezien zijn studiefinanciering en werkinkomsten. De rechtbank oordeelde dat het UWV daarbij zijn beleid consistent heeft toegepast. Op grond van dat beleid zijn fouten van het UWV niet relevant. De aanwezigheid van PTSS bij appellant heeft het UWV in zijn besluitvorming niet meegewogen met als reden dat de moeder de belangen van appellant behartigde en zij wijzigingen doorgaf aan het UWV. De CRvB komt in de hier opgenomen (tussen)uitspraak echter tot een ander oordeel. Het UWV had volgens de CRvB rekening moeten houden met zijn eigen bijdrage aan de situatie en had dit af moeten zetten tegen het eventuele eigen aandeel van de betrokkene. Het besluit is daarmee in strijd met art. 7:12 lid 1 Awb. Volgens de CRvB moet bij de beoordeling van een dringende reden niet alleen gekeken worden naar de gevolgen, maar ook naar de oorzaak van de herziening en terugvordering. Appellant had nooit verborgen dat hij studeerde en studiefinanciering ontving en was transparant over zijn inkomsten. Desondanks confronteerde het UWV hem pas na drie jaar met de terugvordering.

3. Een bestuursorgaan heeft op grond van de Wet BMTI de bevoegdheid om geheel of gedeeltelijk van herziening of terugvordering af te zien in geval van dringende redenen. In beginsel zou een betrokkene die te veel geld heeft ontvangen, dit moeten terugbetalen (r.o. 4.2.1). Tot dusver werd het begrip ‘dringende redenen’ door de Raad zo uitgelegd dat dringende redenen om van herziening, intrekking en/of terugvordering af te zien slechts gelegen kunnen zijn in de onaanvaardbaarheid van de sociale of financiële gevolgen die voor de betrokkene optreden. Hoewel voor de hand ligt dat (vergaande) financiële gevolgen een terugvordering in de weg kunnen staan, gaat dit vrijwel nooit op, zo laat AG De Bock in haar conclusie zien (ECLI:NL:CRVB:2023:2086, r.o. 12.4 e.v.). Zij maakt uit de jurisprudentie op dat blijkbaar geen sprake kan zijn van onaanvaardbare financiële gevolgen wanneer een betrokkene aanspraak maakt op de beslagvrije voet. Stilzitten of een fout van het uitvoeringsorgaan levert eveneens geen dringende reden op, omdat dit ziet op de oorzaak van de terugvordering en niet op de onaanvaardbare consequenties daarvan. Mede door deze uitleg is de dringende reden in het verleden maar heel weinig aangenomen (ECLI:NL:CRVB:2023:2086, r.o. 12.12 e.v.). Op 31 maart 2020 is de eerste uitspraak geweest waarin een beroep op een dringende reden met betrekking tot terugvordering slaagde (ECLI:NL:CRVB:2020:832, USZ 2020/120, m.nt. M.W. Venderbos e.a.). Dit ligt in lijn met onderzoeken van Meulendijks (zie de noot van Meulendijks bij voornoemde uitspraak in RSV 2020/99) en Sanders (T.N. Sanders, Invordering door de overheid: de invordering van geldschulden uit herstelsancties onder de Awb, p. 211 en p. 228) die over bepaalde periodes geen enkele rechtszaak konden vinden waarin een dringende reden werd aangenomen. Sinds maart 2020 zijn er voor zover bekend nog twee andere uitspraken geweest waarin een beroep op een dringende reden werd geaccepteerd (zie de uitspraken van 22 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1475, USZ 2021/330, m.nt. J. Riphagen e.a. en van 22 maart 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:702, USZ 2022/112). In beide gevallen ging het om ernstige psychische problematiek. De hier opgenomen uitspraak van de Raad is de vierde uitspraak waar een beroep op een dringende reden slaagt en vormt tevens een belangrijke stap in de ontwikkeling van de uitleg en toepassing van de dringende reden.

4. In deze uitspraak ziet de Raad reden af te stappen van de restrictieve uitleg van het begrip ‘dringende reden’. Volgens de CRvB doet het huidige dwingende systeem van de Wet BMTI en de restrictieve uitleg van de dringende redenen in de rechtspraak van de CRvB geen recht aan de gewijzigde maatschappelijke inzichten (r.o. 4.3.2). Daarmee doelt de CRvB op de ontwikkeling naar (meer) responsief bestuursrecht, waarbij maatwerk en het hanteren van de menselijke maat belangrijke uitgangspunten vormen. In de dringende reden van de art. 2:58 lid 3 en 2:59 lid 5 Wajong ziet de CRvB in deze zaak ruimte om geheel of gedeeltelijk af te zien van herziening en/of terugvordering (r.o. 4.3.4). Uit de wetsgeschiedenis van de Wet BMTI blijkt voorts dat de wetgever een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het kader van de dringende redenen in bepaalde gevallen aangewezen acht. De wetgever heeft destijds vooral gedacht aan het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, maar de CRvB ziet in deze wetsgeschiedenis geen beletsel voor een ruimere toetsing die tegemoetkomt aan de gewijzigde maatschappelijke inzichten. Daarom stapt de CRvB af van de restrictieve uitleg en ziet hij de dringende reden voortaan als een open norm waarbinnen het UWV de relevante feiten en omstandigheden zodanig moet afwegen dat die afweging een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zal kunnen doorstaan. Daarbij wijst de CRvB expliciet naar het evenredigheidsbeginsel. Hiermee volgt de CRvB A-G De Bock in haar (onder punt 3 genoemde) conclusie waarin zij schrijft over de afwezigheid van algemene beginselen van behoorlijk bestuur voorheen en de noodzaak deze een rol te laten spelen in zaken over een dringende reden.

5. Om te beoordelen of er sprake is van een dringende reden moet een belangenafweging plaatsvinden, zo blijkt uit de hier opgenomen uitspraak. Aan de ene kant moet gekeken worden naar de oorzaak van de herziening en terugvordering. Daarbij moet het bestuursorgaan zijn eigen aandeel bij de reden(en) voor de besluitvorming over de herziening en/of terugvordering ook betrekken. Eigen fouten en trage besluitvorming moeten hierbij in aanmerking worden genomen. Aan de andere kant moet er ook gekeken worden naar het eigen aandeel van de betrokkene in de ontstane situatie. Hierbij valt onder meer te denken aan een bewuste schending van de inlichtingenplicht, onoplettendheid of een situatie waarin een betrokkene een verwijt kan worden gemaakt maar hij wel heeft moeten begrijpen dat hij te veel aan uitkering ontving. Het bestuursorgaan moet zich bij de beoordeling van de dringende reden rekenschap geven van de gevolgen die de herziening en terugvordering voor de betrokkene heeft. Aan deze gevolgen komt een groter gewicht toe naarmate de betrokkene geen (overwegend) aandeel in de ontstane herziening of terugvordering heeft.

6. Zoals de WRR schreef (in zijn in punt 1 genoemde rapport), bestaat er een groot verschil tussen wat van mensen wordt gevraagd en wat van mensen kan worden verwacht. Ondanks hun goede voornemens, handelen mensen er niet altijd naar.

Zeker in het sociale zekerheidsrecht zou de overheid meer rekening kunnen houden met het ‘doenvermogen’ van mensen door te kijken naar de grenzen van de mentale belasting die mensen aankunnen. Zo moet je voor een Wajong-uitkering ernstig beperkt zijn. Zeker omdat de beperking in dit geval gelegen is in PTSS, had hier meer rekening mee gehouden kunnen worden. In het sociale zekerheidsrecht hebben we bij uitstek te maken met besluiten die van grote invloed zijn op het persoonlijke leven van betrokkenen. Mensen die in financiële moeilijkheden verkeren en aanspraak moeten maken op de sociale zekerheid, kunnen hierdoor veel stress ervaren. Het huidige systeem werkt volgens ons nu zo dat er meer van iemand verlangd wordt naarmate diegene kwetsbaarder wordt. Vice versa zijn mensen die stress ervaren minder goed in staat weloverwogen keuzes te maken. Dit is dus een vicieuze cirkel. In hoeverre deze personen in de praktijk een verwijt kan worden gemaakt voor onoplettendheid, betwijfelen wij, kijkend naar het WRR-rapport. Dat het huidige systeem ook een aandeel heeft, gelet op de vicieuze cirkel, wordt in ieder geval naar ons idee te weinig onderkend.

7. De beoordeling van het ‘eigen aandeel’ in de jurisprudentie zou wat ons betreft dus niet alleen moeten afhangen van de objectieve criteria van wat een betrokkene had moeten doen of weten, maar ook van de individuele capaciteit om aan die criteria te voldoen. De appellant in deze zaak, die lijdt aan PTSS, is een voorbeeld waarbij psychologische barrières aanzienlijk kunnen afwijken van de normatieve verwachtingen van het bestuursorgaan. A-G De Bock laat in haar conclusie zien dat de CRvB nog niet zo lang geleden – in zijn in punt 3 genoemde uitspraak van 22 maart 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:702, USZ 2022/112 – heeft erkend dat ernstige psychiatrische problematiek, waaronder PTSS, kan leiden tot een ‘dringende reden’ op grond waarvan, in die kwestie, van terugvordering dient te worden afgezien. De CRvB had in de hier opgenomen uitspraak expliciet kunnen erkennen dat psychologische belemmeringen zoals PTSS het ‘doenvermogen’ van een individu ernstig kunnen beperken, wat leidt tot minder vermogen om administratieve verplichtingen zoals de informatieplicht effectief na te komen. Fouten of onoplettendheid zouden niet meteen moeten leiden tot ‘verwijtbaarheid’ zonder daarbij naar de individuele situatie te kijken. Dat de CRvB dit niet heeft gedaan, vinden wij een gemiste kans.

8. In de onderhavige zaak lijkt het minder voor de hand te liggen in te gaan op de individuele situatie. Dit doet de CRvB dan ook niet. De moeder behartigde de belangen van appellant. Dit compenseert het beperkte ‘doenvermogen’ dat gelegen is in de PTSS. Betekent dat eind goed al goed? Nee, zo luidt onze stelling. Nog steeds kunnen de symptomen van PTSS het ‘doenvermogen’ van de appellant beperken. PTSS kan het leven van een betrokkene ernstig beïnvloeden en het ‘doenvermogen’ beperken, ook bij behartiging van belangen door iemand anders. Symptomen van PTSS zijn onder meer het herbeleven van traumatische gebeurtenissen, vermijdingsdrang en spanningsklachten. De twee laatstgenoemde symptomen zijn in het onderhavige geval bij uitstek van belang. Denkbaar is de situatie dat appellant als gevolg van die symptomen wijzigingen niet doorgeeft aan zijn moeder of onvoldoende stil staat/kan staan bij de gevolgen van bepaalde keuzes, zoals het krijgen van studiefinanciering naast een lopende uitkering. Daarnaast is het gegeven dat een ander dan de belanghebbende de gegevens invult nog wat ons betreft niet voldoende om te kunnen zeggen dat er (in voldoende mate) rekening is gehouden met ‘doenvermogen’, aangezien het ‘doenvermogen’ van de belangenbehartiger net zo goed minder kan zijn door bijvoorbeeld overbelasting wegens de taak als mantelzorger. Wij zijn het dan ook niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de PTSS niets af zou doen aan de herziening en terugvordering, omdat de moeder de belangen behartigde van appellant (ECLI:NL:RBOVE:2021:2369, r.o. 3.7). Wij hadden graag gezien dat de CRvB nader op deze redenering in was gegaan.

9. Dat de CRvB heel weinig aandacht heeft voor de invloed van de PTSS in deze zaak heeft ook consequenties voor de bewijslastverdeling. Immers verandert er op dit punt helemaal niets, terwijl A-G De Bock juist wijzigingen heeft voorgesteld (ECLI:NL:CRVB:2023:2086, r.o. 15.37 e.v.). De CRvB stelt dat het voor de hand ligt dat een betrokkene de feiten en omstandigheden moet aanvoeren die moeten aantonen waarom er sprake is van een dringende reden (r.o. 4.5.1). Hier is A-G De Bock het in principe mee eens, maar wel met de nodige kanttekeningen. A-G De Bock wijst in navolging van Koenraad en Nacinovic (ECLI:NL:CRVB:2021:322, USZ 2021/322, m.nt. L.M. Koenraad en H.W.M. Nacinovic) op gevallen waarin betrokkenen niet weten welke informatie voor een dringende reden moet worden overgelegd. Ze stelt voor dat het bestuursorgaan de betrokkene hierover kan inlichten. Het uitgangspunt van een actieve onderzoeksplicht van het bestuursorgaan waar A-G De Bock over schrijft, vinden we niet terug in de uitspraak van de CRvB. Dit vinden wij, gelet op de PTSS, niet passend en sluit in onze ogen ook niet aan bij het WRR-rapport. Want zelfs als appellant wist van een mogelijke dringende reden, dan was het in deze zaak alsnog de vraag geweest of appellant wel het ‘doenvermogen’ had om dit aan te tonen. Bovendien sluit de afwachtende houding van het UWV niet aan bij de zorgplicht (M.H. Ippel & M. Scheltema, De rechtsstatelijke zorgplicht (VAR-reeks 2023), p. 17) en de responsiviteit van de overheid (Y.E. Schuurmans, A.E.M. Leijten & J.E. Esser, Bestuursrecht op maat (in opdracht van BZK), Leiden: Universiteit Leiden 2020), zo laat De Bock in haar conclusie zien (r.o. 15.41 en 15.42).

10. Wat ons verder opviel was de beperkte mate van aandacht die de CRvB heeft geschonken aan de vraag of de Beleidsregels schorsing, intrekking en herziening uitkeringen 2006 (de Beleidsregels) kunnen worden gezien als buitenwettelijk begunstigend beleid (r.o. 4.4.3). De CRvB stelt in navolging van A-G De Bock (r.o. 8.21 en 8.50) dat bij bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van de Beleidsregels (op grond van art. 4:84 Awb) en dat de Beleidsregels binnenwettelijk beleid zijn. Echter, er wordt niets expliciet gezegd over het toetsen van binnenwettelijke en buitenwettelijke beleidsregels aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Hoewel de CRvB ingaat op het rechtszekerheidsbeginsel en de norm van art. 3:4 lid 2 Awb, wordt geen acht geslagen op de noties van A-G De Bock (r.o. 2.42). Bovendien betrekt de CRvB zowel voorziene als niet-voorziene omstandigheden van beleid in de uitspraak, terwijl A-G De Bock hier niets over heeft vermeld. Het laatste is op zichzelf niet problematisch, maar is een tweede illustratie van het feit dat de CRvB vollediger had kunnen zijn in r.o. 4.4.3.

11. Al met al pleiten wij voor een bredere en meer genuanceerde benadering van het begrip ‘dringende reden’ en de beoordeling van het ‘eigen aandeel van de betrokkene’. Bestuursorganen zouden hun beleid en interacties met burgers zo moeten vormgeven dat rekening wordt gehouden met de verminderde capaciteit van mensen om aan administratieve verplichtingen te voldoen, zeker in stressvolle situaties. Dit vraagt om een actieve houding van bestuursorganen bij het ondersteunen van burgers en een eerlijke verdeling van de bewijslast. Door deze uitspraak kunnen bestuursorganen hun eigen fouten in ieder geval minder makkelijk afwentelen op de burger en moeten zij eerst in de spiegel kijken voordat zij overgaan tot terugvordering. Daarbij is er niet altijd ruimte meer om terug te vorderen als het bestuursorgaan zodanige fouten heeft gemaakt dat het te veel betaalde bedrag voor rekening van het bestuursorgaan komt.

A.M.A.G. Beers

Antje Beers is bachelorstudente aan Tilburg Law School

H.J. van Dijk

Henkjan van Dijk is masterstudent aan Tilburg Law School