Centrale Raad van Beroep, 03-08-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1504, 19/2918 WW

Met betrekking tot de gronden van appellant tegen de vaststelling van de referteperiode en de dagloondagen voor WW-recht 2 wordt het volgende overwogen. Dit WW-recht is ontstaan na de beëindiging van een dienstverband met [naam stichting 3] per 1 januari 2018. Het dagloon voor de reguliere WW-uitkering wordt op grond van artikel 1b, eerste lid, van de WW berekend door het loon dat genoten is in alle dienstbetrekkingen gedurende de referteperiode te delen door 261. Zoals ook door de rechtbank is overwogen moet op grond van artikel 2, eerste lid, van het Dagloonbesluit uitgegaan worden van een referteperiode die loopt van 1 december 2016 tot en met 30 november 2017, te weten de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak (november 2017) voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies is ingetreden (januari 2018). Op grond van artikel 2, vierde lid, van het Dagloonbesluit wordt in de situatie dat er tijdens de referteperiode geen recht op loon bestond of geen loon is genoten voor de eerste dag van de referteperiode uitgegaan van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen. Die situatie doet zich in dit geval niet voor. Omdat appellant in de periode van 1 december 2016 tot en met 30 november 2017 loon heeft genoten uit dienstverbanden met [naam stichting 2] en [naam stichting 3] kan de beroepsgrond van appellant dat moet worden uitgegaan van 1 april 2017, de aanvang van de dienstbetrekking met [naam stichting 3], als eerste dag van de referteperiode niet slagen.

Ook heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het Uwv op juiste wijze het tijdens de referteperiode genoten loon heeft gedeeld door 196 dagloondagen. Op grond van artikel 5, zesde lid, van het Dagloonbesluit vindt slechts een vermindering van het aantal dagloondagen plaats als er in een kalendermaand in het geheel geen loon is genoten. Omdat appellant in de kalendermaand december 2016 loon heeft ontvangen, wordt deze maand niet uitgesloten. Zodoende heeft het Uwv op juiste wijze alleen de dagloondagen tijdens de niet gewerkte kalendermaanden januari tot met maart 2017 in mindering gebracht. De beroepsgrond van appellant dat al vanaf 22 december 2016 moet worden uitgegaan van niet gewerkte dagen kan dan ook niet slagen.

Bij de toepassing van de artikelen 47 van de WW, 25 van het Dagloonbesluit en 3:3, zevende lid, van het AIB, is het Uwv terecht uitgegaan van twee afzonderlijke WWrechten met elk een eigen dagloon, waarvoor elk een uitkering wordt berekend. In het geval van appellant is met ingang van 1 januari 2018 een nieuw WW-recht ontstaan (WWrecht 2) naast een al bestaand WW-recht (WW-recht 1) waarvan het dagloon is gemaximeerd. Het Uwv heeft in het bestreden besluit toegelicht hoe de daglonen en uitkeringsbedragen zijn berekend. Er is geen aanleiding die wijze van berekening als onjuist te oordelen. Daartoe wordt het volgende overwogen.

Zoals is overwogen in uitspraken van de Raad van 30 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1650, ECLI:NL:CRVB:2018:1675 en ECLI:NL:CRVB:2018:1678, is de verrekening van inkomen met het WW-recht met ingang van 1 juli 2015 in artikel 47 van de WW opnieuw vormgegeven en vloeien de gevolgen in een situatie als die van appellant voort uit de keuze van de wetgever voor deze systematiek van inkomensverrekening. Het gaat om een algemene berekeningswijze voor verrekening van inkomen met een WW‑uitkering die geldt voor alle situaties waarin van een dergelijke samenloop sprake is. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat in het geval meerdere WW-rechten naast elkaar bestaan, een tweede WW-recht dan op soortgelijke wijze wordt vastgesteld met een eigen maximumduur en hoogte. In het AIB wordt geregeld hoe dient te worden omgegaan met de samenloop van uitkeringen en eventuele inkomsten (Kamerstukken II 2013-2014, 33 818, nr. 3, blz. 59).

In de formule van artikel 47, eerste lid, van de WW staat A voor het maandloon, B voor het inkomen in een kalendermaand, C voor het maximumdagloon en D voor het nietgemaximeerde dagloon. Wat onder maandloon wordt verstaan is geregeld in artikel 1b van de WW: het maandloon is gebaseerd op het dagloon, dat ten hoogste het maximumdagloon bedraagt. Het op dit maandloon te korten inkomen wordt verminderd door toepassing van de factor C/D, zijnde het maximumdagloon gedeeld door het niet‑gemaximeerde dagloon. Hieruit blijkt dat de wetgever rekening heeft gehouden met de situatie waarin voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid een inkomen boven het maximumdagloon werd verdiend en naast de WW‑uitkering inkomen wordt genoten. In die situatie wordt dit inkomen niet volledig op de WW‑uitkering in mindering gebracht. Door de factor C/D heeft het Uwv bij de berekening van de hoogte van de WW-uitkeringen per 1 januari 2018 in plaats van per dag € 166,78 aan inkomen (WW-recht 2) een bedrag van per dag € 54,52 (te weten € 166,78 x € 209,26/€ 640,19) in mindering gebracht op WW-recht 1. Daarnaast heeft het Uwv op juiste gronden en op een juiste wijze op grond van artikel 25 van het Dagloonbesluit berekend wat het maximale bedrag aan uitkering per dag mag zijn en het dagloon evenredig verlaagd. De stelling van appellant dat de twee WW-rechten na korting van WW-recht 2 op WW-recht 1 nooit boven de 70% van het maximumdagloon kan uitkomen, waardoor er geen noodzaak zou zijn voor toepassing van artikel 25 van het Dagloonbesluit, is niet juist. Zoals blijkt uit de berekening in het bestreden besluit komen WW-recht 1 en WW-recht 2 samen uit op € 233,41 per dag, dus boven het maximumdagloon van € 209,26. Ook de stelling van appellant dat artikel 25 van het Dagloonbesluit niet ziet op de samenloop van twee WW-rechten is niet juist. De nota van toelichting (Stb. 2013, 185, blz. 43) stelt dat het gaat om alle mogelijke combinaties van uitkeringen zowel op grond van dezelfde wet als op grond van verschillende wetten.

Naar aanleiding van het arbeidsinkomen van [naam stichting 3] in de door appellant als voorbeeld genoemde maand maart 2018 (€ 3.463,47, exclusief vakantiegeld) wordt de WW-uitkering eveneens berekend volgens de formule van artikel 47, eerste lid, van de WW. De totale WWuitkering wordt dan: 0,70 x (€ 2.698,96 - (€ 3.463,47 x € 124,09/€ 640,19) = € 1.419,32. Wanneer appellant hetzelfde arbeidsinkomen zou hebben terwijl hij alleen WWrecht 1 zou hebben gehad, zou de WW-uitkering hoger zijn, te weten: 0,70 x (€ 4.551,40 – (€ 3.463,47 x € 2.09,26/€ 640,19) = € 2.393,50. Hieruit blijkt dat het nadeel dat appellant heeft van de inkomensverrekening in de situatie dat hij twee WW-rechten heeft, het gevolg is van de toepassing van artikel 25 van het Dagloonbesluit. Het dagloon (en daarmee het maandloon) van WW-recht 1 wordt namelijk niet herzien naar het oorspronkelijke maximumdagloon op het moment dat WW-recht 2 eindigt vanwege de inkomsten van [naam stichting 3]. Op grond van artikel 25, derde lid, van het Dagloonbesluit gebeurt dit pas als de maximale uitkeringsduur van WW-recht 2 wordt bereikt. Anderzijds wordt rekening gehouden met het feit dat appellant voor het intreden van de werkloosheid een inkomen boven het maximumdagloon verdiende doordat door de factor C/D slechts een deel (124,09 / 640,19) van het arbeidsinkomen van de uitkering wordt afgetrokken.

Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat het ongemaximeerde dagloon een niet vervreemdbaar onderdeel is van WW-recht 1 gedurende de looptijd tot 1 maart 2019. De vermindering van dit ongemaximeerde dagloon met ingang van 1 januari 2018 is volgens appellant een inbreuk op het eigendomsrecht.

Artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarnaar appellant verwijst, is niet van toepassing nu met de hier aan de orde zijnde bepalingen uit de WW, het Dagloonbesluit en het AIB geen recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht (vgl. de uitspraak van de Raad van 22 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1840).

Beoordeeld moet worden of de toepassing door het Uwv van de artikelen 25 van het Dagloonbesluit, 47 van de WW en 3:3, zevende lid, van het AIB strijdig is met het recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom, neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

In het midden kan blijven of de verlaging van het ongemaximeerde dagloon van WWrecht 1 met ingang van 1 januari 2018 en de voortzetting van deze verlaging gedurende de looptijd van WW-recht 2, ook als WW-recht 2 in verband met inkomsten tijdens die looptijd wordt beëindigd, een inmenging oplevert in het recht op ongestoord genot van eigendom, omdat – voor zover er al sprake is van een inmenging – aan de voorwaarden voor een rechtvaardiging van deze inmenging wordt voldaan. Daartoe wordt als volgt overwogen.

Bij de vraag of is voldaan aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van een inmenging in het eigendomsrecht moet beoordeeld worden of de inmenging bij wet is voorzien. Verder moet worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 3 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:419).

De hier aan de orde zijnde verlaging van het dagloon is het gevolg van de toepassing van artikel 25 van het Dagloonbesluit, een algemene maatregel van bestuur, en is daarom bij wet voorzien.

Blijkens de nota van toelichting bij artikel 25 van het Dagloonbesluit (Stb. 2013, 185, blz. 43) wordt indien sprake is van een combinatie van uitkeringen ook het totaal van die uitkeringen aan een maximum gebonden dat aan het maximumdagloon is gerelateerd. De betrokken daglonen worden herzien en, indien het maximumdagloon wordt overschreden, zodanig verminderd dat er geen overschrijding meer is. De daglonen worden herzien indien samenloop van uitkeringen ontstaat of zich uitbreidt, maar niet indien alleen de hoogte van een van de samenstellende uitkeringen wijzigt of de uitkering om een andere reden wijzigt. In zijn brief van 20 juli 2022 heeft de minister gesteld dat de regeling dat gelijktijdige uitkeringen niet hoger mogen zijn dan 70% van het maximumdagloon een uitvloeisel is van de equivalentiegedachte. Een om deze reden verlaagd dagloon van een van de samenstellende uitkeringen wordt op grond van het derde lid van artikel 25 herzien als een van de samenstellende uitkeringen wegvalt als gevolg van het bereiken van de maximumuitkeringsduur van die uitkering, maar niet als alleen de hoogte van een van de samenstellende uitkeringen wijzigt of de uitkering om een andere reden wijzigt. De reden voor dit onderscheid is volgens de minister gelegen in de uitvoerbaarheid. Om het dagloon van de uitkeringen in samenloopsituaties bij elke wijziging in één van de uitkeringen te herzien, is uitvoeringstechnisch ingewikkeld. Een WW-uitkering kan om verschillende redenen eindigen, bijvoorbeeld wegens inkomen, uitsluiting of uitkeringsduur. Bij beëindiging wegens uitkeringsduur is er geen mogelijkheid meer tot herleving van het WWrecht. Bij beëindiging wegens inkomen kan het WW-recht later wel herleven. Kortdurende werkhervattingen kunnen op die manier zorgen voor een knipperlichtsituatie. Bij elke beëindiging en herleving zouden beide daglonen moeten worden herberekend en aangepast. Daarbij speelt ook mee dat artikel 25 van het Dagloonbesluit niet alleen ziet op samenloop van WW-rechten, maar ook op samenloop van andere uitkeringsrechten. Ook bij een uitkering op grond van de ZW kan dit voorkomen bij iemand die steeds kortdurende ziekteperioden kent. De minister onderkent dat de invoering per 1 juli 2015 van de inkomensverrekeningssystematiek in de WW, waarbij artikel 20, eerste lid, aanhef en onder c, van de WW is ingevoerd, heeft plaatsgevonden na de invoering van artikel 25 van het Dagloonbesluit. Dit betekent volgens de minister niet dat er niet bewust voor is gekozen om andere beëindigingsgronden dan het bereiken van de maximale uitkeringsduur, uit te sluiten van een herziening van het dagloon. Ook ten tijde van de tot 1 juli 2015 geldende urenverrekening in de WW kon het WW-recht eindigen anders dan vanwege de duur van de uitkering.

De Raad laat in het midden of de regeling van artikel 25 van het Dagloonbesluit, in het bijzonder het derde lid, zoals toegelicht in de nota van toelichting en de brief van de minister van 20 juli 2022, in alle gevallen voldoet aan de eisen van geschiktheid en proportionaliteit die voortvloeien uit artikel 1 van het Eerste Protocol. In dit geval wordt aan die eisen wel voldaan. Daartoe wordt als volgt overwogen.

De verlaging van het dagloon van WW-recht 1 heeft plaatsgevonden in de periode van 1 januari 2018, de aanvangsdatum van WW-recht 2, tot 1 maart 2019, de einddatum van WWrecht 1. In deze periode heeft appellant arbeidsinkomen van [naam stichting 3] gehad in de maanden maart en april 2018 en arbeidsinkomen van [naam coöperatie] in de maanden september tot en met december 2018. Appellant heeft berekend dat hij in deze periode € 3.626,32 minder WWuitkering heeft ontvangen dan wanneer hij alleen WW-recht 1 en hetzelfde arbeidsinkomen zou hebben gehad. Het Uwv heeft deze berekening niet betwist. Daarvan uitgaande heeft appellant in deze periode gemiddeld € 259,02 per maand minder WWuitkering ontvangen dan wanneer hij alleen WW-recht 1 met dit arbeidsinkomen zou hebben gehad. In alle maanden bedraagt het totale inkomen steeds meer dan de norm van 70% van het maximumdagloon plus 30% van het arbeidsinkomen. Dat normbedrag is in de voorbeeldmaand maart 2018 (70% van € 209,26 x 21,75 = € 3.185,98 plus 30% van € 3.463,47 = € 1.039,04) = € 4.225,02. Het totale inkomen in maart 2018 bedraagt € 4.882,79 (€ 1.419,32 WW-recht 1 plus € 3.463,47 arbeidsinkomen). Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat de verlaging van het dagloon in de periode van 1 januari 2018 tot 1 maart 2019 heeft geleid tot een onevenredig zware last voor appellant. Het beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM moet daarom worden verworpen.