Centrale Raad van Beroep, 13-12-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2745, 21/331 PW

De term beschikken moet zo worden uitgelegd dat deze ziet op de mogelijkheid voor een betrokkene om de bezitting feitelijk aan te wenden om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Dit is vaste rechtspraak. Zie de uitspraak van 23 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA0086.

Appellant heeft aangevoerd dat een nicht van hem in de woning woont en de woning daardoor moeilijk verkoopbaar is. Appellant stelt ook dat indien de mede-eigenaren niet bereid zijn tot verkoop van de woning over te gaan, de verkoop praktisch onmogelijk wordt. Appellant heeft namelijk niet de middelen om door middel van gerechtelijke procedures in Suriname de verkoop van de woning toch in gang te zetten. Appellant heeft deze stellingen niet met stukken onderbouwd en daarom niet aannemelijk gemaakt. De enkele omstandigheid dat de woning wordt bewoond door familie betekent namelijk niet dat appellant in de te beoordelen periode niet redelijkerwijs over de woning kon beschikken. Uit de beschikbare gegevens blijkt ook niet dat appellant pogingen heeft ondernomen om het in de woning gebonden vermogen te gelde te maken. Vergelijk de uitspraken van 17 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:250 en 17 juli 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX1739.

Voor het schattenderwijs vaststellen van het recht op bijstand als bedoeld in 4.7 zijn voldoende concrete gegevens nodig. Als het bijvoorbeeld gaat om niet gemelde werkzaamheden, dan moeten er voldoende concrete gegevens voorhanden zijn over de duur en omvang van die werkzaamheden om het recht op bijstand schattenderwijs vast te stellen. Vergelijk de uitspraken van 17 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2130 en 10 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:246. En als het bijvoorbeeld gaat om niet gemelde handel op Marktplaats, of handel met gefokte rasdieren, zullen er voldoende concrete gegevens over aantallen en aard van te koop aangeboden goederen en diensten voorhanden moeten zijn om in die gevallen het recht op bijstand schattenderwijs te kunnen vaststellen. Zijn dergelijke gegevens beschikbaar, dan is een bijstandsverlenende instantie verplicht om de uit de niet gemelde activiteiten verkregen inkomsten te schatten en daarmee het recht op bijstand schattenderwijs vast te stellen. Vergelijk de uitspraken van 14 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1313, 29 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1744 en 16 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1317.

De Raad heeft in zijn uitspraak van 29 oktober 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2710, tot uitdrukking gebracht dat als de waarde van het in een onroerende zaak gebonden vermogen in de te beoordelen periode niet precies kan worden vastgesteld, maar het wel mogelijk is een schatting van die waarde te maken, de bijstandverlenende instantie dat ook moet doen. Ook in die situatie is de bijstandverlenende instantie dus verplicht om de waarde van de onroerende zaak – en daarmee het recht op bijstand – schattenderwijs vast te stellen als dat mogelijk is. Indien de uitkomst van een dergelijke schatting is dat de waarde van het vermogen van de betrokkene hoger is dan het vrij te laten vermogen, dan staat dit vermogen in de (gehele) te beoordelen periode in de weg staat aan het recht op bijstand.

Indien de mogelijkheid bestaat om het recht op bijstand te schatten door de waarde van verzwegen onroerende zaken over een bepaalde periode te benaderen, dan kan (kunnen) als uitgangspunt voor een dergelijke schatting de aanwezige betrouwbare waardebepaling(en) van een bepaalde onroerende zaak, bijvoorbeeld in de vorm van een taxatie, genomen worden. Voor het gedeelte van de te beoordelen periode dat ligt vóór de datum van die waardebepaling(en), kunnen, bij ontbreken van concrete gegevens hierover, feiten van algemene bekendheid over de waardebepaling van deze onroerende zaak een rol spelen. Het is een feit van algemene bekendheid dat in het algemeen de waarde in lokale valuta van (een aandeel in) een onroerende zaak in de loop der jaren stijgt. Dat geldt voor de waarde van onroerende zaken in Nederland, maar ook voor de waarde van onroerende zaken in veel landen buiten Nederland. In beginsel moet er dan ook van worden uitgegaan dat de actuele waarde van een onroerende zaak gelijk of hoger is dan de waarde van die zaak in het verleden.

Dit betekent dat ook indien alleen een betrouwbare waardebepaling heeft plaatsgevonden aan het eind van of na de te beoordelen periode de waarde van de onroerende zaak in de gehele te beoordelen periode schattenderwijs moet worden vastgesteld met inachtneming van het in 4.9.1 benoemde feit van algemene bekendheid. Dan kan in verband met de resterende onzekerheid over de periode die voorafgaat aan de betrouwbare waardebepaling voor de gehele te beoordelen periode van die waardebepaling worden uitgegaan. Dat wel wordt uitgegaan van de betrouwbare waardebepaling, terwijl aannemelijk is dat de waarde in de te beoordelen periode voor die waardebepaling lager is geweest, komt in deze situatie, waarin sprake is van schending van de inlichtingenverplichting, voor rekening van de betrokkene.

Wat in 4.9.1 en 4.9.2 is overwogen laat onverlet dat een partij kan stellen en aannemelijk maken dat in het specifieke, voorliggende geval de waarde van de betreffende onroerende zaak voorafgaand aan de betrouwbare waardebepaling afwijkend is of afwijkend benaderd moet worden ten opzichte van die waardebepaling, waarvan bij de schatting op basis van het benoemde feit van algemene bekendheid is uitgegaan. Te denken valt aan afwijkende algemene waardeontwikkelingen van onroerende zaken in bepaalde regio’s, of van een bepaald soort onroerend goed of wijzigingen in de wisselkoers. Dit brengt geen verandering in de onder 4.6 genoemde verdeling van bewijslast en bewijsrisico.

Bij de terugvordering op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW geldt als uitgangspunt dat wat door het voorafgaande intrekkings- of herzieningsbesluit is aangemerkt als ten onrechte of tot een te hoog bedrag verleende bijstand teruggevorderd moet worden. In gevallen waarin bijvoorbeeld door een vermogensoverschrijding over een lange periode het recht op bijstand wordt ingetrokken, kan de daarop gebaseerde terugvordering het bedrag van die vermogensoverschrijding ver overtreffen. Voor dergelijke gevallen heeft de Raad onder de werking van de Wet werk en bijstand en bij een niet-verplichte terugvordering geoordeeld dat volledige terugvordering van de ten onrechte ontvangen bijstand – kort gezegd – onevenredig is. In een dergelijk geval behoort de terugvordering beperkt te worden tot wat materieel ten onrechte is ontvangen, door acht te slaan op wat wel aan bijstand zou zijn verleend als – samengevat – de betrokkene deze vermogensoverschrijding zou hebben aangewend voor zijn levensonderhoud. Zie de uitspraak van 21 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH9423.

Het gegeven dat artikel 58, eerste lid, van de PW een verplichtend karakter heeft, staat er niet aan in de weg dat bij de vaststelling van de hoogte van het terug te vorderen bedrag wordt afgeweken van het bedrag van de als gevolg van het intrekkingsbesluit ten onrechte ontvangen bijstand. Het moet er immers voor worden gehouden dat ook op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW niet méér kan worden teruggevorderd dan materieel ten onrechte aan bijstand is verleend. Hierbij is van belang dat een besluit tot terugvordering op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW niet gericht is op leedtoevoeging, wat wel het geval kan zijn als de terugvordering – zoals in dit geval – de vermogensoverschrijding (ver) overtreft. Die terugvordering is reparatoir van aard en gericht op terugbetaling van wat onverschuldigd is betaald. Bij de bepaling van wat materieel ten onrechte aan bijstand is ontvangen, wordt acht geslagen op hoeveel bijstand aan een betrokkene zou zijn verleend indien hij van meet af aan de juiste inlichtingen had verstrekt over zijn vermogen en de vermogensoverschrijding had aangewend voor de kosten van levensonderhoud. Het is daarom in een dergelijke situatie aan een betrokkene om aannemelijk te maken dat indien de verplichting tot het geven van inlichtingen wél naar behoren zou zijn nagekomen (aanvullende) bijstand zou zijn verstrekt. Dit is ook onder de werking van de PW vaste rechtspraak geworden. Zie de uitspraak van 9 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1688. Zie ook de uitspraken van 27 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2213 en 14 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2359.

In lijn met de onder 4.12.2 genoemde rechtspraak heeft de Raad ook eerder geoordeeld over de situatie waarin aan een betrokkene ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande is verleend omdat hij een gezamenlijke huishouding voerde en daarvan geen melding had gemaakt. In die situatie heeft de betrokkene geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Indien een betrokkene dan aannemelijk maakt dat, als hij zijn verplichting tot het geven van inlichtingen wel naar behoren zou zijn nagekomen, ook volledige of aanvullende bijstand naar de norm voor gehuwden over die periode zou zijn verstrekt, bestaat aanleiding de terugvordering te beperken tot het verschil tussen de alleenstaande norm en de helft van de gehuwdennorm. Ook dit is vaste rechtspraak onder de werking van de PW (uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:995).

De reparatoire terugvordering, zoals die gelezen wordt in artikel 58, eerste lid, van de PW – zie 4.12.2 – betreft een beginselconforme uitleg van deze bepaling met toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Die wijze van uitleg houdt in dat de rechter bepalingen neergelegd in een wet in formele zin, zoals artikel 58, eerste lid, van de PW, zo veel mogelijk moet interpreteren in overeenstemming met de algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Verwezen wordt naar de conclusie van de staatsraden advocaatgeneraal mr. R.J.G.M. Widdershoven en mr. P.J. Wattel van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, en de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. G. Snijders van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1441. Bij deze bepaling wordt dus “ten onrechte verleende bijstand” uitgelegd als “materieel ten onrechte verleende bijstand”. De beginselconforme uitleg houdt pas op bij onverenigbaarheid met de tekst van de wet of met de onmiskenbare en uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever. Die omstandigheden doen zich in het geval van artikel 58, eerste lid, van de PW niet voor.

Bij de verplichte terugvordering in geval in de gehele te beoordelen periode wegens vermogensoverschrijding geen recht op bijstand bestaat, hoeft voor de bepaling van wat materieel ten onrechte aan bijstand is ontvangen, niet – zoals bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1688 wel is gedaan – de periode te worden vastgesteld waarover de betrokkene geen recht op bijstand zou hebben gehad, indien hij de inlichtingenverplichting wel was nagekomen. De aanvang van die periode wordt namelijk bepaald door de vermogensoverschrijding vast te stellen op de datum waarop de vermogensgrens wordt overschreden. Het bedrag van die overschrijding had de betrokkene vanaf die datum in de te beoordelen periode kunnen en ook moeten aanwenden voor zijn levensonderhoud. Dat is dus het bedrag dat hij materieel ten onrechte als bijstand heeft ontvangen en wat van hem moet worden teruggevorderd. Indien in de te beoordelen periode de toepasselijke vermogensgrens verandert, bijvoorbeeld, zoals in het geval van appellant, door een wijziging van de norm waarnaar bijstand wordt verleend, dan ligt het in de rede om voor de hoogte van de terugvordering aan te sluiten bij de laagste vermogensgrens en dus uit te gaan van het hoogste bedrag van de vermogensoverschrijding. De betrokkene heeft immers in de gehele te beoordelen periode daarover beschikt en hij had dit kunnen en moeten besteden aan levensonderhoud. De netto terugvordering zal in ieder geval niet meer kunnen bedragen dan het bedrag dat de betrokkene sinds de datum van de vermogensoverschrijding netto aan bijstand heeft ontvangen.

Door wat in 4.14.1 is overwogen is grond komen te ontvallen aan het betoog van de Svb dat het tegenstrijdig is om na de vaststelling dat geen recht op bijstand bestaat met een theoretische berekening het recht op bijstand vast te stellen. De Svb noemt het in dit verband nog ongerijmd dat de betrokkene in de gehele te beoordelen periode over deze vermogensoverschrijding heeft beschikt, en mogelijk nog steeds beschikt, en helemaal niet heeft ingeteerd op deze vermogensoverschrijding. De Svb ziet daarbij echter over het hoofd dat door de terugvordering van een bedrag ter hoogte van de vermogensoverschrijding het vermogen van de betrokkene wordt verminderd met het bedrag dat betrokkene voor zijn levensonderhoud had kunnen en moeten aanwenden. Na de vaststelling van dit bedrag en de terugvordering is verder geen sprake meer van een vermogensoverschrijding.

Voor zover de Svb zich op het standpunt stelt dat het in strijd is met het complementaire karakter van de bijstand dat een betrokkene na intrekking en terugvordering van materieel ten onrechte ontvangen bijstand nog beschikt over een vermogensbestanddeel met een waarde boven de grens van het vrij te laten vermogen, maar toch recht op bijstand heeft omdat het vermogen na en door de terugvordering onder die grens ligt, wordt dit standpunt niet gevolgd. Tegenover het vermogensbestanddeel met een waarde boven de grens van het vrij te vermogen staat namelijk een schuld, waardoor het voor de bijstand relevante vermogen onder die grens komt te liggen. Dat in die situatie toch recht op bijstand bestaat, ligt besloten in de systematiek van de PW, waarbij voor de vaststelling van het vermogen van de betrokkene diens positieve vermogensbestanddelen worden gesaldeerd met schulden. Verder heeft de Svb verschillende mogelijkheden om het eerder verzwegen, maar nog steeds aanwezige vermogensbestanddeel te gelde (te laten) maken om het teruggevorderde bedrag te kunnen innen. Zo kan de Svb dat vermogensbestanddeel op basis van een executoriale titel uit te winnen. Ook kan de Svb op grond van artikel 55 van de PW aan de betrokkene de verplichting opleggen om met de aanwezige middelen schulden af te lossen. Zie de uitspraak van 20 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:792.

In de situatie waarin een aanvrager om bijstand melding maakt van bezit van een vermogensbestanddeel waarvan de waarde boven de grens van het vrij te laten vermogen ligt, zal de betrokkene namelijk wel weer recht op bijstand hebben vanaf het moment dat de grens van het vrij te laten vermogen niet langer wordt overschreden. Deze situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen als de betrokkene schulden aangaat of het vermogensbestanddeel te gelde te maakt om in zijn levensonderhoud te voorzien. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 9 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:495. Deze situatie verschilt achteraf en financieel per saldo niet zo heel veel van de situatie waarin een betrokkene de eigendom van een vermogensbestanddeel met een waarde boven de grens van het vrij te laten vermogen niet heeft gemeld en het bedrag van de vermogensoverschrijding nadien wordt teruggevorderd. Daarbij komt dat die vordering in de regel wordt gebruteerd en mogelijk ook een boete wordt opgelegd.

Generale preventie – algemene afschrikking van potentiële overtreders – wordt vaak als één van de doelen van het strafrecht gezien. Zoals volgt uit 4.12.2 is de terugvordering geen punitieve sanctie gericht op leedtoevoeging, maar een reparatoire sanctie gericht op terugbetaling van materieel ten onrechte ontvangen bijstand. Indien de Svb meent dat appellant voor het verzwijgen van het bezit van vermogen een punitieve sanctie dient te worden opgelegd, staat het de Svb vrij om te onderzoeken of appellant een bestuurlijke boete op grond van artikel 18a van de PW moet worden opgelegd.

Het vermogen van appellant is bij aanvang van de bijstandsverlening – zie 4.11 –vastgesteld op € 5.319,07, zodat, uitgaande van de zoals in 4.10 geschatte waarde van het aandeel van appellant in de onroerende zaak op € 14.000,-, het vermogen van appellant op 20 januari 2013 kan worden vastgesteld op € 19.319,07. Voor appellant was vanaf die datum tot 1 september 2014 het voor gehuwden geldende vrij te laten vermogen van € 11.590,- van toepassing, zodat in die periode de vermogensoverschrijding € 7.729,07‬ bedroeg. Vanaf 1 september 2014 was voor appellant het voor een alleenstaande geldende vrij te laten vermogen van € 5.850,- van toepassing, zodat vanaf dat moment de vermogensoverschrijding € 13.469,07 bedroeg. Zoals in 4.14.1 is overwogen, ligt het in die situatie in de rede om voor de hoogte van de terugvordering aan te sluiten bij het hoogste bedrag van de vermogensoverschrijding. Met inachtneming hiervan moet de terugvordering beperkt worden tot € 13.469,07 als materieel ten onrechte ontvangen AIO-aanvulling.